Value for Money (VfM, giá trị đồng tiền) là phép so sánh tổng chi phí trọn vòng đời mà nhà nước phải gánh khi làm dự án theo PPP với tổng chi phí nếu tự đầu tư bằng phương thức truyền thống, cùng một chất lượng đầu ra. Nếu PPP rẻ hơn, tính theo giá trị hiện tại và đã điều chỉnh rủi ro, thì PPP tạo ra giá trị đồng tiền.
Phương án đối chứng gọi là PSC (Public Sector Comparator): một dự án giả định do nhà nước tự làm, được ước tính chi phí thật cẩn thận, kể cả những rủi ro mà ngân sách thường bỏ qua như đội vốn, chậm tiến độ. Ý tưởng được hệ thống hoá trong chương trình PFI của Anh và được Úc, Canada, nhiều nước khác áp dụng với các biến thể riêng.
Trên giấy, VfM nghe như một phép tính khách quan. Thực tế, kết quả rất nhạy với vài giả định, đặc biệt tỷ lệ chiết khấu và cách định giá rủi ro. Bài này trình bày cách lập PSC, minh hoạ bằng một phép tính giả định, rồi chỉ ra các điểm dễ bị bẻ cong và cách đọc một báo cáo VfM với con mắt phản biện.
VfM trả lời câu hỏi nào, và không trả lời câu hỏi nào
Phân tích VfM trả lời một câu hỏi hẹp: với một dự án đã quyết định là cần làm, phương thức PPP có rẻ hơn phương thức đầu tư công truyền thống không? Nó không trả lời câu hỏi lớn hơn là dự án có đáng làm hay không. Câu hỏi đó thuộc về phân tích chi phí – lợi ích kinh tế xã hội, phải làm trước. Một con đường không ai cần, làm theo PPP có VfM dương, vẫn là lãng phí.
Nhầm lẫn hai câu hỏi này dẫn đến một thiên lệch hay gặp: dự án được chọn vì "có nhà đầu tư quan tâm" chứ không vì lợi ích ròng cho xã hội. Hướng dẫn của Bộ Tài chính Anh (Green Book) và các tài liệu của Ngân hàng Thế giới đều nhấn mạnh trình tự: thẩm định nhu cầu và lợi ích trước, chọn phương thức thực hiện sau.
VfM cũng không đồng nghĩa với "giá rẻ nhất". Một phương án PPP có tổng chi phí danh nghĩa cao hơn vẫn có thể đạt VfM nếu nó chuyển được những rủi ro mà nếu nhà nước giữ lại sẽ tốn kém hơn, hoặc mang lại chất lượng dịch vụ cao hơn được đo và ràng buộc trong hợp đồng. Ngược lại, một phương án rẻ trên giấy nhưng giấu nghĩa vụ trong các bảo lãnh thì không tạo ra giá trị thật.
Ở Việt Nam, Luật PPP năm 2020 yêu cầu báo cáo nghiên cứu tiền khả thi và khả thi phân tích sự cần thiết, hiệu quả kinh tế xã hội và lợi thế của việc đầu tư theo phương thức PPP so với các hình thức khác. Mức độ định lượng thực tế khác nhau giữa các dự án; người đọc hồ sơ nên tìm xem phần so sánh này có số liệu và giả định cụ thể hay chỉ là lập luận định tính.
Các thành phần của phương án so sánh khu vực công (PSC)
PSC chuẩn, theo cách Anh, Úc và nhiều nước triển khai, thường gồm bốn khối chi phí, tất cả quy về giá trị hiện tại:
- Chi phí cơ sở (raw PSC): chi phí xây dựng, vận hành, bảo trì và quản lý mà nhà nước dự tính bỏ ra nếu tự làm, với cùng tiêu chuẩn đầu ra như yêu cầu đặt ra cho nhà đầu tư PPP. Đây là phần dễ ước tính nhất nhưng hay bị đánh giá thấp vì dựa trên dự toán lạc quan.
- Điều chỉnh trung lập cạnh tranh (competitive neutrality): loại bỏ các lợi thế riêng của khu vực công, như được miễn một số loại thuế hay phí bảo hiểm, để so sánh công bằng với phương án tư nhân phải chịu các chi phí đó.
- Rủi ro có thể chuyển giao (transferable risk): giá trị kỳ vọng của những rủi ro mà nếu làm PPP sẽ do nhà đầu tư gánh, như đội vốn xây dựng, chậm tiến độ, chi phí bảo trì vượt dự kiến. Trong phương án tự làm, nhà nước chịu các rủi ro này nên phải cộng vào.
- Rủi ro giữ lại (retained risk): những rủi ro nhà nước chịu trong cả hai phương án, như giải phóng mặt bằng, thay đổi pháp luật. Khối này được cộng vào cả PSC lẫn chi phí phương án PPP.
Phía PPP, chi phí của nhà nước gồm giá trị hiện tại các khoản thanh toán cho nhà đầu tư (hoặc phần doanh thu từ phí mà nhà nước nhường lại), cộng rủi ro giữ lại, cộng chi phí giám sát và quản lý hợp đồng suốt vòng đời, một khoản hay bị quên. Khi phương án PPP dựa trên phí người dùng, phép so sánh khó hơn vì phải định giá cả phần doanh thu mà nhà nước lẽ ra thu được nếu tự làm.
Phép tính giả định: so sánh PSC và phương án PPP
Xét một bệnh viện vệ tinh làm theo hình thức BTL, toàn bộ số liệu là ví dụ giả định để minh hoạ cách tính. Mọi khoản đã quy về giá trị hiện tại với cùng một tỷ lệ chiết khấu, đơn vị tỷ đồng.
| Khoản mục | Phương án nhà nước tự làm (PSC) | Phương án PPP |
|---|---|---|
| Chi phí cơ sở xây dựng, vận hành, bảo trì 25 năm | 1.000 | — |
| Điều chỉnh trung lập cạnh tranh | 30 | — |
| Rủi ro chuyển giao được (đội vốn, chậm tiến độ, bảo trì vượt) | 150 | — (nhà đầu tư chịu, đã nằm trong giá) |
| Giá trị hiện tại các khoản thanh toán cho nhà đầu tư | — | 1.080 |
| Rủi ro nhà nước giữ lại | 50 | 50 |
| Chi phí giám sát, quản lý hợp đồng | 10 | 25 |
| Tổng | 1.240 | 1.155 |
Trong ví dụ, phương án PPP rẻ hơn 85 tỷ, khoảng 7% so với PSC. Nhưng chú ý cấu trúc: nếu bỏ dòng rủi ro chuyển giao được, PSC chỉ còn 1.090, tức rẻ hơn phương án PPP 65 tỷ. Toàn bộ lợi thế của PPP trong ví dụ đến từ con số 150 tỷ rủi ro, con số được ước tính bằng phán đoán chuyên gia chứ không đo được trực tiếp.
Đây là đặc điểm chung của nhiều báo cáo VfM thực tế: chi phí cơ sở của PPP thường cao hơn vì vốn tư nhân đắt hơn, và kết luận nghiêng về PPP chủ yếu nhờ khoản điều chỉnh rủi ro. Người đọc cần hỏi ngay: con số rủi ro dựa trên dữ liệu đội vốn lịch sử của chính ngành và chính địa phương, hay dựa trên tỷ lệ lấy từ tài liệu nước ngoài?
Tỷ lệ chiết khấu: tranh luận lớn nhất quanh VfM
Mọi khoản trong phép tính đều phải quy về giá trị hiện tại, nên tỷ lệ chiết khấu chi phối kết quả. Phương án PPP có đặc trưng là nhà nước trả ít lúc đầu và trả đều trong 25–30 năm sau; phương án tự làm thì chi lớn ngay giai đoạn xây dựng. Tỷ lệ chiết khấu càng cao, các khoản trả muộn càng "nhẹ" khi quy về hiện tại, phương án PPP càng trông rẻ.
Minh hoạ giả định: một khoản thanh toán 100 tỷ ở năm thứ 20 có giá trị hiện tại khoảng 45 tỷ nếu chiết khấu 4%/năm, nhưng chỉ khoảng 26 tỷ nếu chiết khấu 7%/năm (100 chia 1,04 mũ 20 và 100 chia 1,07 mũ 20). Một dòng thanh toán dài hạn có thể đổi giá trị hiện tại hàng chục phần trăm chỉ vì đổi tỷ lệ chiết khấu, đủ để lật ngược kết luận VfM.
Có hai trường phái. Trường phái thứ nhất cho rằng nên chiết khấu bằng chi phí vay của chính phủ, vì đó là chi phí cơ hội thật của tiền công; dùng tỷ lệ này thường làm PPP kém hấp dẫn. Trường phái thứ hai cho rằng nên dùng tỷ lệ cao hơn, phản ánh rủi ro hệ thống của dự án hoặc tỷ lệ chiết khấu xã hội chung; dùng tỷ lệ này làm PPP trông tốt hơn. Lý thuyết tài chính hiện đại nghiêng về quan điểm tỷ lệ chiết khấu phải phản ánh rủi ro của chính dòng tiền đang chiết khấu, không phải của bên đi vay, và dòng thanh toán theo mức độ sẵn sàng từ ngân sách có rủi ro thấp, gần với nợ chính phủ.
Bài học thực tế: một báo cáo VfM đáng tin phải công bố tỷ lệ chiết khấu, lý do chọn, và kết quả phân tích độ nhạy với các tỷ lệ khác. Nếu kết luận đảo chiều khi tỷ lệ chiết khấu giảm một hai điểm phần trăm, quyết định chọn PPP đang đứng trên nền yếu.
Những phê phán có cơ sở với phương pháp PSC
PSC dễ bị điều chỉnh để ra kết quả mong muốn. Văn phòng Kiểm toán Quốc gia Anh và Uỷ ban Tài chính của Hạ viện Anh từng chỉ ra rằng trong thời kỳ PFI, khi ngân sách vốn bị hạn chế, PFI là con đường duy nhất để có dự án, tạo áp lực khiến PSC được lập sao cho PFI thắng. Khi phương án thay thế không thật sự khả thi, phép so sánh mất ý nghĩa.
Rủi ro chuyển giao thường bị phóng đại. Con số rủi ro hay dựa trên các nghiên cứu tổng quát về đội vốn, áp dụng cho dự án cụ thể mà không hiệu chỉnh. Trong khi đó, phần rủi ro thực sự chuyển sang tư nhân có thể nhỏ hơn nếu hợp đồng có nhiều điều khoản cho nhà đầu tư đòi bồi thường.
Chi phí linh hoạt bị bỏ qua. Hợp đồng ba mươi năm khoá nhà nước vào một cấu hình dịch vụ; khi nhu cầu thay đổi, chi phí sửa đổi hợp đồng có thể rất cao. PSC chuẩn hiếm khi định giá giá trị của sự linh hoạt mà phương án tự làm giữ lại.
Độ chính xác giả tạo. Một bảng tính cho kết quả đến hàng tỷ đồng tạo cảm giác khoa học, nhưng mỗi dòng đều chứa giả định không chắc. Vì vậy Anh, sau các đánh giá lại, đã nhấn mạnh hơn phần đánh giá định tính, như năng lực thị trường, khả năng đo đầu ra, mức độ cạnh tranh, bên cạnh con số.
Danh mục kiểm tra khi đọc một báo cáo VfM
Dù bạn là chuyên viên thẩm định, đại biểu dân cử, nhà đầu tư hay nhà báo kinh tế, các câu hỏi sau giúp đánh giá nhanh độ tin cậy của một phân tích giá trị đồng tiền:
- Dự án đã qua phân tích chi phí – lợi ích kinh tế xã hội độc lập chưa, trước khi bàn đến phương thức PPP?
- Phương án tự làm có thật sự khả thi về vốn và năng lực không, hay chỉ là phương án trên giấy?
- Chi phí cơ sở của PSC dựa trên dữ liệu chi phí thực tế của các dự án tương tự đã hoàn thành, hay dựa trên dự toán?
- Con số rủi ro chuyển giao chiếm bao nhiêu phần trăm chênh lệch VfM? Nguồn dữ liệu là gì?
- Tỷ lệ chiết khấu là bao nhiêu, vì sao chọn, kết luận có đứng vững khi đổi tỷ lệ không?
- Chi phí giám sát, quản lý hợp đồng và chi phí giao dịch đã được tính đủ chưa?
- Các bảo lãnh và nghĩa vụ tiềm tàng của nhà nước trong phương án PPP đã được định giá và đưa vào chưa?
- Có đánh giá lại VfM sau khi nhận hồ sơ dự thầu thật không? Giá thầu thực tế thường khác giả định ban đầu.
Một báo cáo trả lời rõ ràng tám câu hỏi trên chưa chắc đã đúng, nhưng một báo cáo né phần lớn chúng thì gần như chắc chắn chưa đủ cơ sở để ra quyết định.
Câu hỏi thường gặp
VfM có phải chỉ làm một lần trước khi mời thầu không?
Thông lệ tốt là làm ít nhất ba lần: ở giai đoạn tiền khả thi để quyết định có theo đuổi PPP không, trước khi mời thầu với dữ liệu chi tiết hơn, và sau khi có giá thầu thật để kiểm tra lại. Nếu giá thầu cao hơn PSC, nhà nước cần sẵn sàng huỷ phương án PPP.
Vì sao chi phí vốn tư nhân cao hơn mà PPP vẫn có thể rẻ hơn?
Vì chi phí vốn chỉ là một phần. Nếu tư nhân xây nhanh hơn, ít đội vốn hơn, tối ưu chi phí bảo trì vòng đời tốt hơn và chịu những rủi ro mà nhà nước thường bỏ qua khi lập dự toán, tổng chi phí có thể thấp hơn dù lãi suất cao hơn. Đó là giả thuyết cần kiểm chứng cho từng dự án.
Có nghiên cứu nào cho thấy PPP thực sự đạt VfM không?
Bằng chứng lẫn lộn. Một số đánh giá ở Anh và Úc cho thấy dự án PPP hoàn thành đúng hạn và đúng ngân sách thường xuyên hơn so với dự án truyền thống. Nhưng các báo cáo kiểm toán cũng chỉ ra tổng chi phí vòng đời cho ngân sách thường cao hơn, và nhiều so sánh bị giới hạn vì thiếu dữ liệu đối chứng tốt.
PSC có cần công khai không?
Nhiều nước công bố tóm tắt PSC sau khi ký hợp đồng để giám sát, nhưng giữ kín trước khi mời thầu vì công bố sớm có thể khiến nhà thầu chào giá sát con số đó thay vì cạnh tranh thật. Cân bằng giữa minh bạch và bảo vệ cạnh tranh là quyết định chính sách cần ghi rõ trong quy trình.
Dự án thu phí người dùng thì tính VfM thế nào?
Khó hơn vì nhà nước có thể không chi đồng nào. Cách làm là so sánh giá trị hiện tại của dòng doanh thu phí mà nhà nước nhường cho nhà đầu tư, cộng các hỗ trợ và bảo lãnh, với chi phí nhà nước tự xây và tự thu phí. Nếu tự làm, nhà nước giữ được doanh thu; đó là chi phí cơ hội của phương án PPP.