Hợp tác công tư không phải phát minh của cuối thế kỷ XX. Nhà nước giao cho tư nhân xây và khai thác hạ tầng để đổi lấy quyền thu phí đã có từ các kênh đào và đường thu phí ở châu Âu thế kỷ XVII–XVIII, các đường sắt tư nhân thế kỷ XIX, và hệ thống nhượng quyền cấp nước của Pháp. Cái mới của PPP hiện đại, khởi đầu mạnh từ Anh năm 1992, là sự chuẩn hoá: hợp đồng mẫu, phân tích giá trị đồng tiền, thanh toán theo chỉ số dịch vụ.
Mỗi làn sóng PPP đều đi qua một chu kỳ quen thuộc: hứng khởi, mở rộng nhanh, vài thất bại gây chú ý, rồi điều chỉnh khung thể chế. Đọc lịch sử giúp nhận ra những sai lầm lặp đi lặp lại qua các thế kỷ và các quốc gia, thường không phải do thiếu kỹ thuật mà do động cơ của các bên.
Bài này đi theo dòng thời gian, dừng ở những trường hợp có tư liệu công khai rộng rãi, rồi rút ra các bài học có thể áp dụng cho các nước đang phát triển chương trình PPP như Việt Nam.
Tiền thân: nhượng quyền từ kênh đào đến đường sắt
Trước khi có thuật ngữ PPP, nhiều công trình lớn đã được xây theo logic tương tự: nhà nước cấp quyền, tư nhân bỏ vốn và thu lợi từ khai thác.
- Kênh đào Midi (Pháp), thế kỷ XVII: Pierre-Paul Riquet xây kênh nối Địa Trung Hải với Đại Tây Dương qua sông Garonne với một phần lớn vốn riêng, đổi lại gia đình ông được hưởng quyền thu phí trên kênh lâu dài. Kênh hoàn thành năm 1681, nhưng Riquet qua đời trước đó vài tháng trong cảnh nợ nần.
- Đường thu phí (turnpike) ở Anh, thế kỷ XVIII: các quỹ turnpike được Nghị viện cho phép vay vốn tư nhân để làm và duy tu đường, thu phí người đi. Hệ thống phát triển rộng rồi suy tàn khi đường sắt cạnh tranh, nhiều quỹ không trả nổi nợ.
- Đường sắt tư nhân thế kỷ XIX: ở Anh và Mỹ, đường sắt chủ yếu do công ty tư nhân xây với quyền trưng dụng đất được nhà nước cấp. Ở Mỹ, chính quyền liên bang cấp đất dọc tuyến cho các công ty đường sắt xuyên lục địa; câu chuyện đi kèm cả tăng trưởng lẫn những vụ bê bối tài chính.
- Kênh đào Suez, khánh thành 1869: xây theo nhượng quyền cấp cho công ty do Ferdinand de Lesseps lập, kéo dài 99 năm kể từ khi mở kênh. Nhượng quyền chấm dứt khi Ai Cập quốc hữu hoá kênh năm 1956, ví dụ kinh điển về rủi ro chính trị trong hợp đồng dài hạn.
- Nhượng quyền cấp nước ở Pháp: từ thế kỷ XIX, nhiều đô thị Pháp giao dịch vụ nước cho doanh nghiệp tư nhân theo hợp đồng nhượng quyền hoặc cho thuê vận hành, truyền thống kéo dài đến nay và là nền của các tập đoàn nước lớn.
Điểm chung: nhà nước thiếu vốn hoặc thiếu năng lực tổ chức, tư nhân nhận rủi ro đổi lấy quyền thu phí dài hạn. Các vấn đề cũng đã xuất hiện từ đó: dự báo doanh thu lạc quan, công trình cạnh tranh làm sụp doanh thu, và rủi ro nhà nước thay đổi quan điểm về quyền tư nhân trên tài sản công cộng.
PFI của Anh: dòng thời gian của một chương trình mẫu
Chương trình Sáng kiến tài chính tư nhân (Private Finance Initiative, PFI) là trường hợp được nghiên cứu nhiều nhất, vì quy mô, thời gian và lượng báo cáo kiểm toán công khai.
- 1992: Bộ trưởng Tài chính Norman Lamont công bố PFI, trong bối cảnh ngân sách hạn hẹp và chủ trương đưa vốn, kỹ năng tư nhân vào dịch vụ công.
- Thập niên 1990: các hợp đồng đường bộ DBFO đầu tiên với phí bóng; nhà tù, bệnh viện bắt đầu ký theo PFI. Đường hầm eo biển Manche, dự án tư nhân hoàn toàn mở cửa năm 1994, là một tiền đề khác: chi phí vượt dự toán rất xa, lưu lượng thấp hơn dự báo, công ty khai thác phải tái cấu trúc nợ nhiều lần.
- 1997 trở đi: chính phủ mới không bỏ mà mở rộng PFI mạnh, nhất là bệnh viện và trường học. Hàng trăm hợp đồng được ký.
- Thập niên 2000: các báo cáo của Văn phòng Kiểm toán Quốc gia (NAO) và Uỷ ban Tài chính Công của Hạ viện ghi nhận dự án PFI đúng tiến độ hơn nhưng chi phí cao, phê phán việc các nhà đầu tư thu lợi lớn từ tái cấp vốn mà nhà nước không được chia đủ.
- 2012: PF2 ra đời, sửa một số điểm như nhà nước tham gia vốn chủ sở hữu thiểu số, loại bỏ dịch vụ mềm như vệ sinh, căng tin khỏi hợp đồng, tăng minh bạch.
- Tháng 1/2018: NAO công bố báo cáo tổng kết về PFI và PF2, kết luận còn thiếu bằng chứng về lợi ích tương xứng với chi phí. Cùng tháng, tập đoàn xây dựng Carillion, một nhà thầu lớn của nhiều dự án PFI, sụp đổ.
- Tháng 10/2018: Bộ trưởng Tài chính Philip Hammond tuyên bố không ký hợp đồng PFI và PF2 mới; các hợp đồng hiện có tiếp tục đến hết hạn.
Bài học từ PFI không phải "PPP hỏng" mà là: một chương trình được thúc đẩy chủ yếu vì lợi ích kế toán ngoài bảng cân đối sẽ chọn sai dự án và chấp nhận sai giá. Những năm 2020, Anh vẫn đang xử lý các hợp đồng PFI sắp hết hạn, đặc biệt câu hỏi tài sản được chuyển giao trong tình trạng nào.
Úc và Canada: thể chế chuyên trách và những đường hầm thua lỗ
Úc, đặc biệt các bang New South Wales và Victoria, phát triển PPP mạnh từ thập niên 1990 và lập các cơ quan chuyên trách như Partnerships Victoria năm 2000. Úc đóng góp nhiều vào phương pháp luận như phương án so sánh khu vực công và hướng dẫn quốc gia về PPP. Nhưng Úc cũng có những thất bại đáng nhớ ở mảng đường hầm thu phí. Cross City Tunnel ở Sydney mở năm 2005, lưu lượng thực tế thấp xa dự báo, công ty dự án rơi vào tình trạng phá sản (receivership) chỉ khoảng hơn một năm sau. Lane Cove Tunnel, cũng ở Sydney, gặp số phận tương tự vài năm sau đó.
Điều đáng chú ý là trong các trường hợp này, người mất tiền chủ yếu là nhà đầu tư cổ phần và bên cho vay, còn đường hầm vẫn hoạt động và được bán lại cho chủ mới với giá thấp hơn nhiều. Ở góc độ nhà nước, đây là chuyển giao rủi ro nhu cầu "đã hoạt động đúng thiết kế". Nhưng chi phí uy tín là có thật: thất bại liên tiếp làm thị trường định giá rủi ro lưu lượng cao hơn cho các dự án sau, và sau đó Úc chuyển nhiều dự án sang mô hình thanh toán theo mức độ sẵn sàng.
Canada đi theo con đường thận trọng hơn với các cơ quan như Partnerships BC (2002) và Infrastructure Ontario (2005), tập trung vào mô hình thanh toán theo mức độ sẵn sàng cho bệnh viện, toà án, đường bộ và chú trọng chuẩn hoá hợp đồng. Mô hình của Ontario còn được gọi là AFP (Alternative Financing and Procurement), với điểm nhấn là các khoản thanh toán lớn chỉ chảy khi công trình hoàn thành đạt chuẩn. Kinh nghiệm Canada thường được dẫn như ví dụ về giá trị của một cơ quan chuyên trách có năng lực, nhất quán qua nhiều chính phủ.
Mỹ Latinh: Chile, Mexico và cái giá của tái đàm phán
Chile triển khai chương trình nhượng quyền đường bộ quy mô lớn từ đầu thập niên 1990, xây dựng mạng lưới cao tốc nhanh chóng với vốn tư nhân. Chương trình nổi tiếng vì quy mô và vì cơ chế đấu thầu theo giá trị hiện tại của doanh thu ở một số tuyến cuối thập niên 1990. Nhưng nghiên cứu của chính Engel, Fischer và Galetovic cũng chỉ ra mặt trái: tái đàm phán xảy ra thường xuyên, nhiều lần làm tăng nghĩa vụ của nhà nước, và một phần đáng kể chi phí bổ sung được quyết định ngoài quy trình cạnh tranh.
Mexico là bài học đắt giá hơn. Chương trình đường cao tốc thu phí đầu thập niên 1990 đấu thầu theo tiêu chí thời hạn nhượng quyền ngắn nhất, dẫn đến các hợp đồng ngắn với mức phí cao, lưu lượng thấp hơn dự báo, chi phí xây dựng vượt. Khủng hoảng peso 1994–1995 làm chi phí nợ tăng vọt. Năm 1997, chính phủ phải tiếp quản và giải cứu khoảng hai chục tuyến nhượng quyền, chuyển nợ của chúng thành gánh nặng ngân sách.
Nghiên cứu của J. Luis Guasch cho Ngân hàng Thế giới (2004) về hàng nghìn hợp đồng nhượng quyền ở Mỹ Latinh và Caribe cho thấy tỷ lệ tái đàm phán cao, đặc biệt trong ngành nước và giao thông, và nhiều cuộc tái đàm phán diễn ra chỉ vài năm sau khi ký. Phát hiện quan trọng: tái đàm phán xảy ra nhiều hơn khi đấu thầu chỉ dựa vào giá thấp, khi thiếu cơ quan điều tiết độc lập, và khi hợp đồng không quy định rõ cơ chế điều chỉnh.
Mỹ: cho thuê tài sản hiện có và tranh cãi về định giá
Mỹ có truyền thống tài trợ hạ tầng chủ yếu qua trái phiếu chính quyền địa phương được miễn thuế, nên PPP phát triển muộn và theo hướng riêng. Giữa thập niên 2000 nổi lên làn sóng "cho thuê dài hạn tài sản có sẵn" (asset recycling): chính quyền nhận một khoản tiền lớn ngay, đổi lại giao quyền thu phí nhiều thập kỷ.
Năm 2006, bang Indiana cho một liên danh nhà đầu tư quốc tế thuê đường thu phí Indiana Toll Road trong 75 năm với khoản trả trước khoảng 3,8 tỷ USD. Bang dùng tiền cho chương trình giao thông khác. Nhưng doanh nghiệp khai thác gánh nợ lớn và lưu lượng giảm sau khủng hoảng 2008, đến năm 2014 phải nộp đơn phá sản và tài sản được bán lại cho nhà đầu tư khác. Năm 2008, thành phố Chicago cho thuê hệ thống đồng hồ tính phí đỗ xe 75 năm với khoản trả trước khoảng 1,15 tỷ USD; báo cáo của cơ quan thanh tra thành phố sau đó cho rằng giá trị giao dịch thấp hơn đáng kể so với giá trị thật, và các điều khoản bồi thường khi thành phố đóng chỗ đỗ xe gây tranh cãi kéo dài.
Bài học từ hai trường hợp này khác các trường hợp đường hầm Úc. Vấn đề không chỉ là nhà đầu tư thua lỗ mà là nhà nước bán dòng thu tương lai để giải quyết nhu cầu tiền mặt hiện tại, với định giá chịu áp lực thời gian và điều khoản hạn chế quyền quản lý đô thị trong nhiều thập kỷ. Đây là loại giao dịch cần phép thử VfM khắt khe nhất, vì lợi ích chính trị ngắn hạn rất lớn.
Những bài học lặp lại qua các thế kỷ
Dự báo nhu cầu luôn là điểm yếu. Từ kênh đào thế kỷ XVIII đến đường hầm Sydney thế kỷ XXI, doanh thu thực tế thấp hơn kỳ vọng là nguyên nhân phổ biến nhất khiến nhà đầu tư thua lỗ. Dự án chuyển rủi ro nhu cầu cần dự báo độc lập và kịch bản xấu thật sự xấu.
Tiêu chí đấu thầu định hình hành vi. Đấu thầu theo thời hạn ngắn nhất ở Mexico hay theo giá thấp nhất ở nhiều nơi tạo ra người thắng thầu lạc quan nhất, không phải hiệu quả nhất. Tái đàm phán sau đó xoá đi lợi ích của cạnh tranh.
Thể chế chuyên trách tạo khác biệt. Các chương trình thành công tương đối như Canada có cơ quan PPP năng lực cao, ổn định, tích luỹ kinh nghiệm qua nhiều dự án. Mỗi địa phương tự làm từ đầu thì lặp lại sai lầm.
Động cơ kế toán làm hỏng lựa chọn. Khi PPP được chọn vì giúp giữ nợ ngoài bảng cân đối, như giai đoạn PFI của Anh, dự án được chọn vì kế toán chứ không vì hiệu quả.
Minh bạch giúp sửa sai sớm. Chính vì Anh công bố nhiều báo cáo kiểm toán và dữ liệu hợp đồng, các vấn đề của PFI mới được phát hiện và tranh luận công khai. Chương trình thiếu minh bạch thì sai lầm tích tụ đến khi thành khủng hoảng.
Câu hỏi thường gặp
Vì sao Anh dừng PFI mà các nước khác vẫn làm PPP?
Anh dừng hình thức PFI và PF2 cụ thể vì đánh giá chi phí cao so với lợi ích và vì thay đổi trong cách hạch toán nợ làm mất lợi thế kế toán. Nhiều nước khác vẫn dùng PPP, đặc biệt mô hình thanh toán theo mức độ sẵn sàng với thể chế chặt hơn, rút kinh nghiệm từ chính các bài học của Anh.
Đường hầm eo biển Manche có phải PPP không?
Đây là dự án do tư nhân tài trợ hoàn toàn theo nhượng quyền của hai chính phủ Anh và Pháp, không có vốn hay bảo lãnh ngân sách. Nó thường được xếp vào nhóm nhượng quyền thuần tư nhân và được dẫn như bài học về đội vốn và dự báo lưu lượng quá lạc quan trong siêu dự án.
Châu Á có kinh nghiệm PPP đáng chú ý nào?
Hàn Quốc có chương trình PPP lớn với luật riêng từ thập niên 1990, chuyển từ bảo đảm doanh thu tối thiểu sang các cơ chế thận trọng hơn. Philippines là nước đi sớm với luật BOT đầu thập niên 1990. Ấn Độ phát triển PPP đường bộ quy mô lớn rồi điều chỉnh mô hình sau nhiều dự án gặp khó về tài chính.
Có bằng chứng nào cho thấy cơ quan PPP chuyên trách thực sự giúp ích?
Các đánh giá của Ngân hàng Thế giới và OECD thường ghi nhận rằng nước có cơ quan PPP chuyên trách, năng lực cao và quy trình chuẩn hoá có chất lượng chuẩn bị dự án tốt hơn. Tuy nhiên đây chủ yếu là bằng chứng so sánh định tính, khó tách bạch tác động của cơ quan với các yếu tố thể chế khác.
Bài học nào phù hợp nhất với Việt Nam?
Ba bài học thường được nhắc: đầu tư vào năng lực chuẩn bị dự án và dự báo nhu cầu độc lập; xây dựng thị trường vốn dài hạn để dự án không phụ thuộc vào vốn vay ngắn hạn của ngân hàng thương mại; và minh bạch hợp đồng, nghĩa vụ ngân sách để sai lầm được phát hiện sớm.
