Dự án PPP có hai cách trả tiền chính cho nhà đầu tư: thu phí trực tiếp từ người sử dụng, khi đó nhà đầu tư chịu rủi ro số lượng người dùng; hoặc nhà nước trả định kỳ theo mức độ sẵn sàng của công trình (availability payment), khi đó nhà đầu tư chỉ chịu rủi ro công trình có hoạt động đúng chuẩn hay không. Giữa hai cực có nhiều cơ chế lai như phí bóng, doanh thu tối thiểu bảo đảm, chia sẻ phần vượt.
Chọn cơ chế thanh toán là chọn ai chịu rủi ro nhu cầu, ai quyết định mức phí, và động lực nào chi phối hành vi nhà đầu tư suốt ba thập kỷ. Một con đường thu phí khiến nhà đầu tư quan tâm đến lưu lượng; một con đường trả theo mức độ sẵn sàng khiến nhà đầu tư quan tâm đến mặt đường không ổ gà và làn xe không bị đóng.
Bài này so sánh hai cơ chế, giải thích cách thiết kế hệ thống khấu trừ theo chỉ số hiệu quả, các biến thể đáng biết như phí bóng và hợp đồng thời hạn linh hoạt theo doanh thu, rồi đưa ra tiêu chí chọn.
So sánh hai cơ chế thanh toán cơ bản
Bảng tóm tắt khác biệt quan trọng nhất, theo góc nhìn của nhà nước, nhà đầu tư và bên cho vay.
| Tiêu chí | Thu phí người dùng | Thanh toán theo mức độ sẵn sàng |
|---|---|---|
| Ai trả cuối cùng | Người sử dụng dịch vụ | Người nộp thuế, qua ngân sách |
| Rủi ro nhu cầu | Nhà đầu tư (toàn bộ hoặc phần lớn) | Nhà nước |
| Động lực chính của nhà đầu tư | Tăng lưu lượng, giữ khách | Giữ công trình sẵn sàng, đạt chỉ số |
| Chi phí vốn | Cao hơn do rủi ro doanh thu | Thấp hơn, gần với rủi ro tín dụng của nhà nước |
| Áp lực lên ngân sách | Thấp, có thể bằng không | Cam kết chi dài hạn, khoá ngân sách tương lai |
| Ai quyết định mức phí | Theo khung hợp đồng, thường cần nhà nước duyệt | Nhà nước tự quyết có thu phí hay không |
| Chấp nhận của xã hội | Nhạy cảm, nhất là khi trạm thu phí đặt trên tuyến có sẵn | Ít va chạm trực tiếp với người dân |
| Phù hợp với | Tuyến có nhu cầu rõ, người dùng sẵn lòng trả | Nhu cầu bất định, dịch vụ xã hội, mạng lưới cần phí đồng bộ |
Không có cơ chế nào ưu việt tuyệt đối. Thu phí người dùng giảm gánh nặng ngân sách nhưng đắt về chi phí vốn và có thể gây phản ứng xã hội. Thanh toán theo mức độ sẵn sàng rẻ hơn về vốn nhưng tạo nghĩa vụ ngân sách dài hạn, và nếu dự án vốn dĩ không có nhu cầu, nhà nước vẫn phải trả đủ.
Thu phí người dùng: khi nào hiệu quả, khi nào gây xung đột
Thu phí người dùng có một lập luận kinh tế mạnh: người hưởng lợi trực tiếp trả tiền, và tín hiệu giá giúp sử dụng hạ tầng hợp lý hơn. Nó cũng là phép thử thị trường cho chính dự án: nếu không đủ người sẵn lòng trả phí để hoàn vốn, có thể dự án chưa cần thiết như người đề xuất nghĩ, hoặc mức phí sai.
Nhưng thu phí người dùng chỉ vận hành tốt khi có ba điều kiện. Thứ nhất, người dùng có lựa chọn: một tuyến cao tốc mới song song với quốc lộ cũ cho phép người không muốn trả phí đi đường cũ, nên phí phản ánh giá trị thời gian tiết kiệm được. Thứ hai, mức phí ổn định và dự đoán được, với công thức điều chỉnh minh bạch. Thứ ba, vị trí thu phí gắn với chính công trình được đầu tư.
Ở Việt Nam, giai đoạn khoảng năm 2017 chứng kiến nhiều phản ứng của người dân với một số trạm thu phí BOT, tập trung vào những trạm đặt trên tuyến đường hiện hữu được nâng cấp, nơi người dùng không có đường thay thế hợp lý, hoặc khi mức phí và thời gian thu phí bị cho là không tương xứng với giá trị đầu tư. Các đợt rà soát sau đó đã điều chỉnh mức phí, vị trí trạm ở một số dự án. Bài học chung đúng với mọi nước: nguyên tắc "người hưởng lợi trả tiền" mất tính chính danh khi người trả không thấy mình hưởng lợi tương xứng.
Một lưu ý nữa: khi nhà đầu tư chịu rủi ro nhu cầu, họ có động lực vận động chống lại các dự án cạnh tranh, kể cả những dự án công có lợi cho mạng lưới. Hợp đồng cần cân bằng giữa bảo vệ nhà đầu tư trước cạnh tranh không công bằng và giữ quyền quy hoạch của nhà nước.
Thanh toán theo mức độ sẵn sàng và cơ chế khấu trừ
Với thanh toán theo mức độ sẵn sàng, nhà nước cam kết trả một khoản tối đa mỗi kỳ, thường hằng tháng hoặc hằng quý, nếu công trình đạt đủ tiêu chuẩn. Mọi sai lệch so với tiêu chuẩn dẫn tới khấu trừ. Chất lượng của cả hợp đồng phụ thuộc vào cách định nghĩa "sẵn sàng" và cách tính khấu trừ.
Thường có hai nhóm khấu trừ. Khấu trừ do không sẵn sàng áp dụng khi một phần công trình không dùng được: một làn đường bị đóng, một phòng mổ không hoạt động, một trạm bơm ngừng. Mức khấu trừ phụ thuộc mức độ quan trọng của phần bị ảnh hưởng, thời điểm (giờ cao điểm nặng hơn ban đêm) và thời gian kéo dài. Khấu trừ do hiệu quả kém áp dụng khi công trình vẫn dùng được nhưng dịch vụ dưới chuẩn: chậm xử lý sự cố quá thời gian quy định, vệ sinh không đạt, báo cáo trễ.
Ví dụ giả định cho một tuyến đường: khoản thanh toán tối đa mỗi tháng là 20 tỷ đồng, phân bổ theo làn và theo khung giờ. Một làn trong bốn làn của đoạn trọng yếu bị đóng ba giờ cao điểm do nhà đầu tư chậm sửa sự cố, công thức có thể khấu trừ một phần tương ứng với trọng số của làn đó trong khung giờ, nhân hệ số phạt. Thiết kế tốt thường đặt hệ số phạt đủ lớn để chi phí khấu trừ cao hơn chi phí sửa chữa kịp thời, nếu không nhà đầu tư sẽ chọn chịu phạt.
Ba lỗi thiết kế hay gặp. Một là chỉ số quá nhiều, hàng trăm chỉ số khiến giám sát tốn kém và nhà đầu tư tập trung vào những chỉ số dễ đạt. Hai là trần khấu trừ quá thấp, chẳng hạn khấu trừ tối đa chỉ vài phần trăm khoản thanh toán, nên không tạo áp lực. Ba là cơ chế giám sát dựa hoàn toàn vào báo cáo của chính nhà đầu tư, không có kiểm tra độc lập và kênh phản ánh của người dùng.
Các cơ chế lai đáng biết
Phí bóng (shadow toll). Người dùng không trả phí; nhà nước trả cho nhà đầu tư theo số lượt xe thực tế, thường theo các dải lưu lượng với đơn giá giảm dần. Anh dùng cơ chế này cho các hợp đồng đường bộ thiết kế – xây dựng – tài trợ – vận hành (DBFO) đầu tiên vào thập niên 1990, Phần Lan và Bồ Đào Nha cũng từng áp dụng. Rủi ro lưu lượng vẫn ở nhà đầu tư nhưng gánh nặng tài chính chuyển sang ngân sách; về sau nhiều nơi chuyển sang thanh toán theo mức độ sẵn sàng vì phí bóng thưởng cho lưu lượng chứ không thưởng cho chất lượng.
Doanh thu tối thiểu bảo đảm. Nhà đầu tư thu phí người dùng, nhưng nếu doanh thu dưới một mức sàn, nhà nước bù phần thiếu. Đổi lại, phần doanh thu vượt một mức trần được chia cho nhà nước. Hàn Quốc từng áp dụng rộng rãi cơ chế bảo đảm doanh thu tối thiểu rồi thu hẹp và bỏ dần sau khi nhận thấy gánh nặng ngân sách lớn do dự báo lưu lượng lạc quan.
Chia sẻ tăng, giảm doanh thu theo luật. Luật PPP năm 2020 của Việt Nam quy định cơ chế chia sẻ khi doanh thu thực tế cao hơn hoặc thấp hơn phương án tài chính vượt các ngưỡng nhất định, với điều kiện áp dụng cụ thể. Ngưỡng và điều kiện cần tra văn bản hiện hành.
Thanh toán hỗn hợp. Một phần thu từ người dùng, một phần nhà nước trả theo mức độ sẵn sàng hoặc hỗ trợ vốn xây dựng. Phù hợp khi phí người dùng hợp lý về xã hội không đủ hoàn vốn.
Hợp đồng thời hạn linh hoạt: ý tưởng của Engel, Fischer và Galetovic
Một vấn đề cố hữu của BOT thu phí là thời hạn hợp đồng cố định. Nếu lưu lượng thấp hơn dự báo, nhà đầu tư không đủ tiền trả nợ và đòi tái đàm phán; nếu lưu lượng cao hơn, nhà đầu tư hưởng lợi nhuận bất thường mà xã hội phản đối. Cả hai trường hợp đều làm tổn hại quan hệ đối tác.
Ba nhà kinh tế Eduardo Engel, Ronald Fischer và Alexander Galetovic đề xuất một cơ chế khác: đấu thầu theo giá trị hiện tại của doanh thu (Least Present Value of Revenue, LPVR). Nhà nước ấn định mức phí và tỷ lệ chiết khấu; các nhà đầu tư cạnh tranh bằng cách chào mức tổng doanh thu chiết khấu thấp nhất mà họ cần. Hợp đồng không có thời hạn cố định mà kết thúc khi nhà đầu tư thu đủ con số đã chào. Lưu lượng cao thì hợp đồng kết thúc sớm, lưu lượng thấp thì kéo dài.
Cơ chế này giảm mạnh rủi ro nhu cầu của nhà đầu tư mà không cần ngân sách bảo lãnh, nên chi phí vốn giảm. Nó cũng làm việc tái đàm phán ít cần thiết hơn và cho nhà nước một công thức rõ ràng nếu muốn chấm dứt sớm: trả cho nhà đầu tư phần doanh thu chiết khấu còn thiếu trừ chi phí vận hành tiết kiệm được. Chile đã áp dụng LPVR cho một số tuyến đường cao tốc từ cuối thập niên 1990, và Bồ Đào Nha, Anh cũng từng dùng các biến thể. Các tác giả trình bày lý thuyết và kinh nghiệm này đầy đủ trong cuốn The Economics of Public-Private Partnerships: A Basic Guide (2014).
Giới hạn: khi nhà đầu tư không chịu rủi ro nhu cầu, họ cũng mất động lực thu hút người dùng, nên LPVR hợp với hạ tầng mà nhà đầu tư khó tác động đến nhu cầu, như đường cao tốc, hơn là dịch vụ cần marketing. Thời hạn không xác định cũng làm việc thu xếp vốn vay kỳ hạn cố định phức tạp hơn.
Tiêu chí chọn cơ chế thanh toán cho một dự án
Nhóm chuẩn bị dự án có thể dùng các câu hỏi sau để chọn và biện minh cho cơ chế thanh toán:
- Nhà đầu tư có tác động đáng kể đến nhu cầu không? Nếu có, như cảng biển cạnh tranh giành hãng tàu, chuyển rủi ro nhu cầu tạo động lực tốt. Nếu không, như đường vành đai trong mạng lưới đô thị, chuyển rủi ro chỉ làm tăng giá.
- Dữ liệu nhu cầu lịch sử có không? Nâng cấp tuyến có sẵn có dữ liệu đếm xe nhiều năm; tuyến mới hoàn toàn chỉ có mô hình dự báo.
- Mức phí cần đặt có chấp nhận được về xã hội không? Khảo sát mức sẵn lòng chi trả và so sánh với mức phí cần để hoàn vốn.
- Ngân sách có đủ dư địa cho cam kết dài hạn không? Tính tổng nghĩa vụ thanh toán PPP hiện có và trần cho phép.
- Đầu ra có đo được bằng chỉ số không? Thanh toán theo mức độ sẵn sàng chỉ tốt khi có bộ chỉ số rõ, đo khách quan.
- Có cần phí đồng bộ trong mạng lưới không? Nếu nhà nước muốn một chính sách phí thống nhất cho cả hệ thống đường hay metro, thanh toán theo mức độ sẵn sàng và nhà nước tự thu phí sẽ linh hoạt hơn.
- Bên cho vay chấp nhận cấu trúc nào? Tham vấn ngân hàng sớm; một cơ chế không vay được thì không có giá trị dù hay về lý thuyết.
Thường thì câu trả lời không thuần một cực. Nhiều dự án tốt kết hợp: nhà nước tự thu phí, trả nhà đầu tư theo mức độ sẵn sàng, đồng thời có một phần thưởng nhỏ theo lưu lượng để giữ động lực phục vụ người dùng.
Câu hỏi thường gặp
Thanh toán theo mức độ sẵn sàng có làm tăng nợ công không?
Tuỳ chuẩn mực thống kê. Theo hướng dẫn của Eurostat cho khu vực EU, tài sản PPP có thể được ghi ngoài bảng cân đối của chính phủ nếu nhà đầu tư chịu rủi ro xây dựng và ít nhất một trong hai rủi ro sẵn sàng hoặc nhu cầu. Nhưng về kinh tế, đó vẫn là nghĩa vụ chi dài hạn cần quản lý như nợ.
Nhà đầu tư có thích availability payment hơn thu phí không?
Nhiều quỹ hạ tầng và bên cho vay ưa thích vì dòng tiền ổn định, rủi ro thấp, phù hợp với nhà đầu tư dài hạn như quỹ hưu trí. Đổi lại, lợi nhuận kỳ vọng thấp hơn. Nhà đầu tư chấp nhận rủi ro cao để tìm lợi nhuận cao thường chọn dự án thu phí.
Ai kiểm tra công trình có đạt chuẩn để tính khấu trừ?
Thông lệ tốt kết hợp tự báo cáo của nhà đầu tư, kiểm tra định kỳ và đột xuất của cơ quan nhà nước, kỹ sư độc lập do hai bên cùng chọn, và kênh phản ánh của người dùng. Tranh chấp về khấu trừ thường được giải quyết qua chuyên gia độc lập trước khi đến trọng tài.
Nhà nước có thể chấm dứt hợp đồng khi nhà đầu tư bị khấu trừ liên tục không?
Có, hợp đồng thường quy định ngưỡng khấu trừ tích luỹ hoặc số lần vi phạm trong một khoảng thời gian dẫn đến cảnh cáo, quyền can thiệp của bên cho vay, rồi chấm dứt. Trình tự này cho phép xử lý nhà đầu tư yếu kém mà không đột ngột làm gián đoạn dịch vụ.
LPVR có áp dụng được cho dự án ở Việt Nam không?
Về nguyên lý có thể, vì vấn đề lưu lượng lệch dự báo ở các dự án BOT giao thông là phổ biến. Tuy nhiên cần khung pháp lý cho phép thời hạn hợp đồng linh hoạt và bên cho vay chấp nhận cấu trúc này. Cơ chế chia sẻ doanh thu hiện hành là một cách tiếp cận khác để xử lý cùng vấn đề.
Phí bóng có còn được dùng không?
Ít hơn trước. Nhiều nước chuyển sang thanh toán theo mức độ sẵn sàng vì phí bóng vẫn để nhà đầu tư chịu rủi ro lưu lượng mà họ không kiểm soát, trong khi ngân sách vẫn phải trả. Phí bóng còn có thể khuyến khích nhà đầu tư vận động tăng lưu lượng thay vì cải thiện chất lượng.