Dự án PPP thường thất bại không phải vì một sự cố đơn lẻ mà vì một vài cơ chế hệ thống lặp đi lặp lại: nhà đầu tư thắng thầu bằng giả định lạc quan nhất rồi đòi tái đàm phán, dự báo nhu cầu và chi phí thiên lệch theo hướng có lợi cho việc phê duyệt, hợp đồng ba mươi năm không thể lường hết các tình huống, và nhà nước bị hấp dẫn bởi việc "không phải chi tiền ngay". Mỗi cơ chế đều đã được nghiên cứu kỹ và có cách phòng ngừa.
"Thất bại" ở đây có nhiều dạng. Có dự án không bao giờ khởi công vì không thu xếp được vốn. Có dự án xây xong nhưng doanh nghiệp phá sản. Có dự án vẫn chạy nhưng nhà nước phải trả nhiều hơn hẳn dự kiến qua các lần tái đàm phán. Và có dự án vận hành trơn tru về tài chính nhưng mất chính danh xã hội.
Bài này phân tích từng cơ chế qua nghiên cứu học thuật có thật, phân biệt chỗ bằng chứng mạnh và chỗ còn tranh luận, rồi chuyển thành danh mục dấu hiệu cảnh báo mà nhà quản lý, nhà đầu tư và bên cho vay có thể dùng ngay.
Tái đàm phán: khi giá thắng thầu chỉ là điểm khởi đầu
Hiện tượng được ghi nhận rõ nhất là tái đàm phán sớm và thường xuyên. Trong nghiên cứu cho Ngân hàng Thế giới năm 2004, J. Luis Guasch phân tích hơn một nghìn hợp đồng nhượng quyền hạ tầng ở Mỹ Latinh và Caribe, và thấy tỷ lệ tái đàm phán rất cao ở giao thông và cấp nước, phần lớn do nhà đầu tư khởi xướng, nhiều cuộc chỉ sau vài năm. Kết quả tái đàm phán thường có lợi cho nhà đầu tư: tăng phí, kéo dài thời hạn, giảm nghĩa vụ đầu tư.
Cơ chế đằng sau là thay đổi vị thế đàm phán sau khi ký. Trước đấu thầu, nhà nước có nhiều lựa chọn và nắm quyền. Sau khi ký và nhất là sau khi công trình đã xây một nửa, nhà nước bị khoá: huỷ hợp đồng nghĩa là công trình dở dang, dịch vụ gián đoạn, kiện tụng kéo dài và tổn hại uy tín với nhà đầu tư khác. Nhà đầu tư biết điều đó. Một nhà đầu tư tính toán có thể cố ý chào giá thấp để thắng, trông chờ lấy lại sau.
Nhà kinh tế Oliver Williamson gọi tình huống chuyển từ cạnh tranh nhiều bên trước khi ký sang quan hệ song phương độc quyền sau khi ký là "sự biến đổi căn bản" (fundamental transformation). Engel, Fischer và Galetovic, khi nghiên cứu Chile, còn chỉ ra một động cơ phía nhà nước: tái đàm phán cho phép chính quyền đương nhiệm bổ sung hạng mục công trình mà gánh nặng chi trả rơi vào các nhiệm kỳ sau, tránh được quy trình ngân sách thông thường.
Không phải mọi tái đàm phán đều xấu. Hợp đồng dài hạn cần điều chỉnh khi hoàn cảnh thay đổi thật. Vấn đề là tái đàm phán có hệ thống và không minh bạch, xoá bỏ kỷ luật mà cạnh tranh ban đầu tạo ra.
Thiên lệch lạc quan và trình bày sai chiến lược trong dự báo
Daniel Kahneman và Amos Tversky mô tả "ngụy biện kế hoạch" (planning fallacy) từ cuối thập niên 1970: con người ước tính thời gian và chi phí của dự án dựa trên kịch bản thuận lợi của chính dự án, bỏ qua dữ liệu về các dự án tương tự. Bent Flyvbjerg đưa ý tưởng này vào nghiên cứu siêu dự án, với cuốn Megaprojects and Risk (2003, viết cùng Bruzelius và Rothengatter) và loạt nghiên cứu thống kê trên hàng trăm công trình giao thông ở nhiều quốc gia, cho thấy vượt chi phí và sai lệch dự báo nhu cầu là phổ biến và không giảm theo thời gian.
Flyvbjerg phân biệt hai nguồn sai lệch. Thiên lệch lạc quan là sai số tâm lý không cố ý. Trình bày sai chiến lược (strategic misrepresentation) là việc các bên có lợi ích cố tình đưa con số đẹp để dự án được duyệt: đơn vị đề xuất muốn có dự án, nhà thầu muốn thắng thầu, chính quyền muốn công trình. Cả hai dẫn đến cùng kết quả, nhưng cách chữa khác nhau: thiên lệch tâm lý chữa bằng phương pháp, trình bày sai chiến lược chữa bằng trách nhiệm giải trình.
Phương pháp được đề xuất là dự báo theo lớp tham chiếu (reference class forecasting): thay vì ước tính từ chi tiết của dự án, tìm một nhóm dự án tương tự đã hoàn thành, xem phân phối vượt chi phí và sai lệch nhu cầu thực tế của chúng, rồi điều chỉnh dự báo của dự án theo phân phối đó. Anh và Đan Mạch đã đưa cách tiếp cận này vào hướng dẫn thẩm định dự án giao thông.
Với PPP, thiên lệch dự báo nguy hiểm gấp đôi. Nếu nhà nước chịu rủi ro, ngân sách gánh hậu quả. Nếu nhà đầu tư chịu, nhà đầu tư lạc quan nhất thắng thầu, và khi dự báo sai, dự án rơi vào tái đàm phán hay phá sản. Trường hợp đường hầm thu phí ở Sydney đầu thế kỷ này là minh hoạ điển hình cho kịch bản sau.
Lời nguyền người thắng thầu và đấu thầu sai tiêu chí
Cơ chế. Khi nhiều nhà thầu cùng ước tính một giá trị bất định, như lưu lượng xe tương lai, người có ước tính lạc quan nhất sẽ chào giá hấp dẫn nhất và thắng. Trung bình, người thắng là người đánh giá sai nhiều nhất theo hướng có lợi. Hiện tượng này được mô tả từ đấu thầu khai thác dầu khí ngoài khơi trong bài của Capen, Clapp và Campbell năm 1971 và được kinh tế học thực nghiệm kiểm chứng rộng rãi.
Hệ quả trong PPP. Đấu thầu theo một tiêu chí duy nhất như phí thấp nhất, thời hạn ngắn nhất hay hỗ trợ ngân sách ít nhất khuếch đại lời nguyền. Chương trình cao tốc Mexico đầu thập niên 1990 đấu thầu theo thời hạn ngắn nhất là ví dụ thường được dẫn.
Cách giảm. Kết hợp tiêu chí kỹ thuật và tài chính, yêu cầu nhà thầu nộp phương án tài chính có cam kết của ngân hàng, đặt yêu cầu vốn chủ đủ dày để nhà đầu tư có lợi ích thật, và quan trọng nhất là có chính sách tái đàm phán cứng rắn được công bố trước, để nhà thầu biết chào giá thấp rồi đòi lại sẽ không được.
Giới hạn của giải pháp. Nhà nước tuyên bố cứng rắn nhưng thường không giữ được khi đối mặt với công trình dở dang hay dịch vụ thiết yếu bị gián đoạn. Lời cam kết chỉ đáng tin khi có cơ chế thể chế, như quyền can thiệp của bên cho vay và quy trình chuyển nhượng dự án, giúp xử lý nhà đầu tư yếu mà không làm dịch vụ sụp đổ.
Hợp đồng không hoàn chỉnh: không ai viết trước được ba mươi năm
Lý thuyết hợp đồng không hoàn chỉnh, gắn với tên Oliver Hart và Sanford Grossman từ thập niên 1980 và được trao giải Nobel kinh tế năm 2016 cho Hart cùng Bengt Holmström, bắt đầu từ một nhận xét đơn giản: không hợp đồng nào liệt kê được mọi tình huống tương lai. Với hợp đồng PPP ba mươi năm, công nghệ, nhu cầu, quy chuẩn môi trường, cấu trúc đô thị đều sẽ thay đổi theo những cách không ai dự đoán được lúc ký.
Khi tình huống chưa được viết vào hợp đồng xảy ra, ai quyết định? Đó là câu hỏi về quyền kiểm soát còn lại (residual control rights). Trong PPP, phần lớn quyền vận hành nằm ở nhà đầu tư, nên mọi thay đổi nhà nước muốn, như thêm một nút giao, đổi giờ hoạt động, nâng cấp công nghệ thu phí, đều phải mua lại từ nhà đầu tư qua thủ tục thay đổi, ở thế độc quyền song phương. Nhiều cơ quan y tế ở Anh từng phàn nàn về chi phí rất cao cho những thay đổi nhỏ trong bệnh viện PFI.
Có hai hướng xử lý. Một là viết hợp đồng chi tiết hơn, nhưng điều này tăng chi phí giao dịch và vẫn không bao giờ đủ. Hai là thiết kế cơ chế điều chỉnh thay vì cố viết đáp án: định giá trước biểu giá cho các loại thay đổi thường gặp, quy trình đấu thầu cạnh tranh cho thay đổi lớn, điểm rà soát định kỳ năm năm một lần, và quyền của nhà nước mua lại hợp đồng theo công thức định sẵn. Các nghiên cứu về hợp đồng quan hệ (relational contracting) gợi ý thêm rằng quy trình quản trị chung, ban điều phối hai bên, cũng quan trọng như điều khoản pháp lý.
Ảo giác tài khoá và rủi ro ngân sách ẩn
Một cơ chế thất bại nằm ngoài dự án: nhà nước chọn PPP vì nó trông như không tốn tiền. Khoản thanh toán theo mức độ sẵn sàng trải ra hai mươi năm sau không xuất hiện trong ngân sách năm nay; bảo lãnh doanh thu tối thiểu không được ghi là nợ cho đến khi bị gọi. Các nhà kinh tế gọi đây là ảo giác tài khoá: chi phí thật bị đánh giá thấp vì không hiện lên sổ sách.
Quỹ Tiền tệ Quốc tế đã cảnh báo nhiều lần rằng nghĩa vụ PPP là nguồn rủi ro tài khoá đáng kể ở nhiều nền kinh tế, và cùng Ngân hàng Thế giới xây dựng mô hình đánh giá rủi ro tài khoá của PPP (PFRAM) để các bộ tài chính định lượng cả nghĩa vụ trực tiếp lẫn nghĩa vụ tiềm tàng. Bồ Đào Nha là trường hợp hay được nhắc: các khoản thanh toán PPP đường bộ tăng mạnh trong giai đoạn khủng hoảng nợ châu Âu, và rà soát các hợp đồng PPP nằm trong chương trình điều chỉnh tài khoá của nước này.
Hệ quả của ảo giác tài khoá không chỉ là gánh nặng ngân sách mà còn là lựa chọn sai dự án. Khi một dự án được duyệt vì "không cần vốn ngân sách", phép thử về sự cần thiết yếu đi. Cách phòng ngừa: ghi nhận đầy đủ nghĩa vụ PPP trong báo cáo tài khoá, đặt trần tổng nghĩa vụ, và bắt mọi dự án PPP qua cùng quy trình thẩm định ưu tiên như dự án đầu tư công.
Ở đây còn tranh luận. Một số nhà kinh tế cho rằng hạn chế ngân sách cứng nhắc khiến PPP trở thành con đường duy nhất để xây hạ tầng cần thiết, nên "ảo giác" đôi khi lại giúp vượt qua một ràng buộc vô lý. Phản biện là: nếu ràng buộc vô lý thì nên sửa ràng buộc, không nên lách qua một công cụ đắt hơn.
Dấu hiệu cảnh báo sớm một dự án PPP có nguy cơ
Từ các cơ chế trên, có thể rút ra danh mục dấu hiệu mà nhà quản lý, bên cho vay hay nhà đầu tư cổ phần nên kiểm khi xem xét hoặc theo dõi một dự án:
- Dự báo nhu cầu chỉ do bên đề xuất lập, không có đối chiếu độc lập hay so sánh với lớp tham chiếu các dự án tương tự.
- Chỉ có một hoặc hai nhà đầu tư tham gia đấu thầu, hoặc dự án đến từ đề xuất tự nguyện không qua thách thức cạnh tranh.
- Giá thắng thầu thấp hơn đáng kể so với ước tính độc lập hay so với các nhà thầu khác.
- Vốn chủ sở hữu mỏng, nhà đầu tư có ít "da thịt" trong dự án, hoặc vốn chủ được góp bằng khoản vay của chính công ty mẹ.
- Hợp đồng không có cơ chế điều chỉnh rõ ràng, hoặc ngược lại, có quá nhiều điều khoản cho phép nhà đầu tư đòi bồi thường.
- Nghĩa vụ thanh toán và bảo lãnh của nhà nước không được ghi nhận trong kế hoạch tài chính trung hạn.
- Giải phóng mặt bằng chưa xong khi đã ký hợp đồng và khởi công.
- Nhà đầu tư yêu cầu tái đàm phán trong vài năm đầu, trước khi có dữ liệu vận hành đủ dài.
- Cơ quan nhà nước quản lý hợp đồng thiếu nhân sự chuyên môn về tài chính, pháp lý, hoặc thay đổi người phụ trách liên tục.
Một hai dấu hiệu chưa phải án tử, nhưng khi nhiều dấu hiệu cùng xuất hiện, khả năng dự án rơi vào một trong các kịch bản thất bại đã mô tả cao hơn đáng kể. Phát hiện sớm cho phép xử lý khi còn nhiều lựa chọn, trước khi công trình dở dang khoá chặt mọi bên.
Câu hỏi thường gặp
Tỷ lệ dự án PPP thất bại trên thế giới là bao nhiêu?
Không có con số chung đáng tin, vì định nghĩa thất bại khác nhau: huỷ trước xây dựng, phá sản, tái đàm phán hay vượt chi phí. Cơ sở dữ liệu PPI của Ngân hàng Thế giới ghi nhận một tỷ lệ nhỏ dự án bị huỷ hoặc gặp khó, nhưng tái đàm phán phổ biến hơn nhiều và khó đo đầy đủ.
Dự án đầu tư công có ít thất bại hơn PPP không?
Không hẳn. Nghiên cứu của Flyvbjerg và cộng sự cho thấy vượt chi phí và chậm tiến độ rất phổ biến ở dự án công truyền thống. Khác biệt là trong PPP thất bại lộ ra rõ hơn qua phá sản, tái đàm phán, còn trong đầu tư công chi phí vượt thường được hấp thụ âm thầm vào ngân sách.
Dự báo theo lớp tham chiếu có áp dụng được khi thiếu dữ liệu trong nước không?
Có thể dùng dữ liệu quốc tế các dự án tương tự làm điểm khởi đầu, rồi điều chỉnh theo đặc thù địa phương. Quan trọng hơn là bắt đầu thu thập có hệ thống dữ liệu dự báo và kết quả thực tế của các dự án trong nước, để vài năm sau có lớp tham chiếu riêng.
Đề xuất tự nguyện của nhà đầu tư có phải luôn rủi ro không?
Không nhất thiết, nó có thể mang lại ý tưởng tốt. Rủi ro nằm ở việc thiếu cạnh tranh. Nhiều nước dùng cơ chế "thách thức Thụy Sĩ" hoặc cho nhà đề xuất điểm thưởng trong đấu thầu công khai, để vừa khuyến khích ý tưởng vừa giữ được phép thử giá cạnh tranh.
Nhà nước có nên cứu dự án PPP đang phá sản không?
Tuỳ trường hợp. Nếu dịch vụ thiết yếu, nhà nước có thể phải can thiệp, nhưng nên ưu tiên để bên cho vay thực hiện quyền can thiệp hoặc chuyển nhượng dự án cho nhà đầu tư mới, với cổ đông cũ chịu lỗ. Cứu toàn diện gửi tín hiệu rằng rủi ro không thật sự được chuyển giao, làm hỏng kỷ luật của các dự án sau.