Hợp tác công tư (PPP — public-private partnership) là một hợp đồng dài hạn, thường 15–30 năm hoặc hơn, trong đó nhà nước giao cho một doanh nghiệp tư nhân thiết kế, xây dựng, huy động vốn và vận hành một công trình hoặc dịch vụ công, đổi lại doanh nghiệp được thu tiền từ người sử dụng, từ ngân sách, hoặc cả hai, theo mức độ đạt chuẩn dịch vụ đã cam kết. Tài sản phục vụ lợi ích công; nhà nước vẫn chịu trách nhiệm cuối cùng trước người dân.
Điểm cốt lõi của PPP không nằm ở chỗ "tư nhân bỏ tiền". Vốn tư nhân thường đắt hơn vốn vay của nhà nước. Giá trị thật của PPP, nếu có, đến từ việc gói nhiều khâu vào một chủ thể chịu trách nhiệm suốt vòng đời công trình và từ việc chuyển những rủi ro cụ thể sang bên quản lý chúng giỏi hơn.
Bài này giải thích PPP theo cách một chuyên viên thẩm định dự án cần nắm: ba đặc trưng phân biệt PPP với các hình thức khác, lý thuyết kinh tế đứng sau, phổ các mô hình, điều kiện để PPP đáng làm và những hiểu lầm khiến nhiều dự án đổ vỡ.
Ba đặc trưng giúp nhận ra một dự án PPP thật sự
Hợp đồng dài hạn, gắn với vòng đời tài sản. Một gói thầu xây dựng thông thường kết thúc khi bàn giao công trình. PPP kéo dài qua phần lớn tuổi thọ kinh tế của tài sản, nên doanh nghiệp phải sống chung với hệ quả của chính quyết định thiết kế và thi công. Con đường làm ẩu sẽ hỏng sớm, và chi phí sửa chữa rơi vào chính túi nhà đầu tư thay vì ngân sách.
Gói nhiều chức năng vào một chủ thể. Trong mô hình truyền thống, nhà nước thuê đơn vị tư vấn thiết kế, một nhà thầu khác thi công, rồi tự vận hành hoặc thuê đơn vị bảo trì riêng. Mỗi bên tối ưu phần việc của mình và đổ lỗi cho bên kia khi có sự cố. PPP gom thiết kế, xây dựng, tài chính, vận hành và bảo trì vào một doanh nghiệp dự án, thường là một công ty mục đích đặc biệt.
Thanh toán theo đầu ra, không theo đầu vào. Nhà nước không trả tiền cho số mét khối bê tông mà trả cho việc con đường thông xe đạt chuẩn, bệnh viện đủ giường sạch, nhà máy xử lý đủ công suất nước thải đạt quy chuẩn. Không đạt chuẩn thì bị khấu trừ. Đây là cơ chế biến cam kết chất lượng thành dòng tiền.
Có chuyển giao rủi ro thật. Nếu nhà nước bảo lãnh doanh thu tối thiểu, bảo lãnh khoản vay và cam kết bù mọi đội vốn, về bản chất đó là đầu tư công đi vay qua trung gian tư nhân, chỉ khác tên gọi. Một dự án chỉ đúng nghĩa PPP khi doanh nghiệp chịu ít nhất rủi ro xây dựng và rủi ro sẵn sàng vận hành.
PPP khác đầu tư công truyền thống và tư nhân hoá ở đâu
Ba khái niệm hay bị dùng lẫn trong thảo luận chính sách. Bảng dưới so sánh theo những câu hỏi mà người ra quyết định thật sự phải trả lời.
| Câu hỏi | Đầu tư công truyền thống | PPP | Tư nhân hoá |
|---|---|---|---|
| Ai sở hữu tài sản lâu dài? | Nhà nước | Thường là nhà nước (chuyển giao cuối kỳ), trừ mô hình BOO | Tư nhân |
| Ai huy động vốn? | Ngân sách, trái phiếu chính phủ | Doanh nghiệp dự án (vốn chủ sở hữu + vay) | Tư nhân |
| Ai chịu đội vốn xây dựng? | Ngân sách | Doanh nghiệp dự án, nếu hợp đồng thiết kế đúng | Tư nhân |
| Ai quyết định giá dịch vụ? | Nhà nước | Nhà nước quy định khung trong hợp đồng | Tư nhân, chịu điều tiết ngành |
| Thời hạn quan hệ | Theo từng gói thầu | 15–30 năm hoặc hơn | Vĩnh viễn |
| Nhà nước còn chịu trách nhiệm dịch vụ? | Có, trực tiếp | Có, qua hợp đồng và giám sát | Chủ yếu qua điều tiết |
Điểm cần nhớ: PPP không phải bán tài sản công. Nhà nước mua một dịch vụ dài hạn có kèm tài sản, và giữ quyền giám sát, khấu trừ, thậm chí chấm dứt hợp đồng khi doanh nghiệp vi phạm nghiêm trọng. Vì vậy năng lực quản lý hợp đồng của cơ quan nhà nước quan trọng không kém năng lực của nhà đầu tư.
Lý thuyết kinh tế đứng sau: vì sao gói các khâu lại tạo ra động lực
Lập luận học thuật nổi tiếng nhất thuộc về Oliver Hart, trong bài "Incomplete Contracts and Public Ownership" đăng trên Economic Journal năm 2003. Hart chỉ ra rằng khi một doanh nghiệp vừa xây vừa vận hành, nó có động lực đầu tư thêm ở khâu xây dựng để giảm chi phí vận hành về sau, chẳng hạn dùng vật liệu bền hơn, thiết kế dễ bảo trì hơn. Khi hai khâu tách rời, nhà thầu xây dựng không có lý do gì để làm thế.
Nhưng Hart cũng chỉ ra mặt trái. Doanh nghiệp vận hành có thể cắt giảm chất lượng ở những khía cạnh hợp đồng không đo được, như thái độ phục vụ, độ an toàn khó kiểm, chất lượng bữa ăn bệnh viện. Từ đó rút ra một kết luận thực dụng: PPP phù hợp khi chất lượng dịch vụ đo được và ghi được vào hợp đồng, còn sự đổi mới ở khâu xây dựng có giá trị. Đường cao tốc, nhà máy nước, nhà máy điện thoả mãn điều kiện này tốt hơn trường học hay dịch vụ chăm sóc.
Một mạch lý thuyết khác đến từ kinh tế học chi phí giao dịch của Oliver Williamson: hợp đồng dài hạn với tài sản chuyên biệt, như một cây cầu chỉ phục vụ một tuyến, tạo ra nguy cơ "giữ làm con tin" (hold-up) ở cả hai chiều. Nhà đầu tư sợ nhà nước đổi luật sau khi tiền đã chôn vào bê tông; nhà nước sợ doanh nghiệp đòi tái đàm phán khi không có nhà cung cấp thay thế. Phần lớn các điều khoản phức tạp trong hợp đồng PPP sinh ra để kiểm soát rủi ro này.
Ngoài ra còn lập luận về chi phí vòng đời: ngân sách công hay ưu tiên khởi công công trình mới hơn là duy tu công trình cũ, vì khánh thành mang lại tiếng tốt còn bảo trì thì không ai thấy. Hợp đồng PPP khoá chi phí bảo trì vào dòng thanh toán, buộc cả hai bên tính tổng chi phí suốt ba mươi năm chứ không chỉ chi phí xây dựng.
Phổ các mô hình: từ hợp đồng quản lý đến nhượng quyền toàn phần
PPP không phải một mô hình duy nhất mà là một dải liên tục, xếp theo mức rủi ro và trách nhiệm chuyển sang tư nhân. Từ ít đến nhiều:
- Hợp đồng dịch vụ và quản lý: tư nhân vận hành một phần dịch vụ trong vài năm, nhà nước vẫn sở hữu và đầu tư. Rủi ro chuyển giao thấp, thường không được tính là PPP theo nghĩa hẹp.
- Hợp đồng cho thuê vận hành (affermage, lease): tư nhân thu tiền từ người dùng, chịu rủi ro vận hành, nhưng đầu tư lớn vẫn do nhà nước. Phổ biến trong ngành nước ở Pháp và Tây Phi.
- Hợp đồng vận hành và bảo dưỡng (O&M): tư nhân nhận một tài sản có sẵn, cam kết chất lượng vận hành theo chỉ số.
- Các mô hình xây dựng–kinh doanh–chuyển giao (BOT, BTO) và xây dựng–chuyển giao–thuê dịch vụ (BTL, BLT): tư nhân bỏ vốn xây mới và vận hành nhiều năm. Đây là trung tâm của PPP hạ tầng.
- Nhượng quyền khai thác toàn phần (concession): tư nhân chịu gần như mọi rủi ro, kể cả rủi ro nhu cầu, thu phí trực tiếp từ người dùng.
- Xây dựng–sở hữu–kinh doanh (BOO): tài sản thuộc về tư nhân vĩnh viễn, gần với tư nhân hoá có điều tiết, hay gặp ở nhà máy điện độc lập.
Khi đọc một dự án được gọi là PPP, câu hỏi hữu ích nhất là: dự án nằm ở đâu trên dải này, và rủi ro nhu cầu thuộc về ai? Hai dự án cùng mang nhãn BOT có thể có cấu trúc rủi ro hoàn toàn khác nhau.
Khi nào PPP đáng làm, khi nào không
Quy mô đủ lớn để gánh chi phí giao dịch. Tư vấn pháp lý, tài chính, kỹ thuật cho một dự án PPP có thể tốn nhiều năm và chi phí đáng kể cho cả hai bên. Dự án nhỏ thường không đủ tiết kiệm để bù phần này. Nhiều quốc gia đặt ngưỡng tổng mức đầu tư tối thiểu cho PPP vì lý do đó.
Đầu ra đo được, ổn định trong dài hạn. Nhu cầu đi lại trên một tuyến cao tốc hay nhu cầu xử lý nước thải của một đô thị khá dễ dự báo và ghi chuẩn. Công nghệ thông tin thay đổi nhanh thì hợp đồng 25 năm dễ trở thành cái lồng: nhà nước bị khoá vào một hệ thống lỗi thời.
Có thị trường nhà đầu tư cạnh tranh. Nếu chỉ có một nhà đầu tư quan tâm, lợi ích của đấu thầu biến mất và giá dịch vụ phản ánh sức mạnh đàm phán chứ không phản ánh hiệu quả.
Nhà nước có năng lực quản lý hợp đồng. PPP chuyển việc nhà nước từ "làm" sang "giám sát và thương lượng". Một cơ quan thiếu chuyên gia tài chính và pháp lý sẽ thua thiệt trước đội ngũ tư vấn của nhà đầu tư trong suốt ba thập kỷ.
Có khung pháp lý ổn định và cam kết chính sách đáng tin. Vốn tư nhân định giá rủi ro chính sách rất cao. Nơi luật thay đổi thường xuyên, lãi suất đòi hỏi tăng lên đến mức PPP không còn rẻ hơn đầu tư công.
Những hiểu lầm phổ biến về PPP
Hiểu lầm: PPP là "tiền miễn phí" cho nhà nước. Thực tế: người dân luôn trả, hoặc qua phí sử dụng, hoặc qua thuế dùng để thanh toán cho nhà đầu tư. PPP chỉ thay đổi thời điểm và người trả, cộng thêm lợi nhuận của nhà đầu tư và chi phí vốn tư nhân thường cao hơn.
Hiểu lầm: PPP giúp giảm nợ công. Thực tế: cam kết thanh toán dài hạn và các bảo lãnh là nghĩa vụ tài khoá, dù kế toán có thể không ghi vào nợ công. Quỹ Tiền tệ Quốc tế và Ngân hàng Thế giới đã xây dựng công cụ đánh giá rủi ro tài khoá của PPP (PFRAM) chính vì các khoản nghĩa vụ "ngoài bảng" này từng gây bất ngờ cho nhiều ngân sách.
Hiểu lầm: tư nhân luôn hiệu quả hơn nhà nước. Thực tế: bằng chứng thực nghiệm lẫn lộn. Các đánh giá của Văn phòng Kiểm toán Quốc gia Anh về chương trình PFI cho thấy nhiều dự án hoàn thành đúng hạn và đúng giá hơn so với cách làm truyền thống, nhưng tổng chi phí cho ngân sách thường cao hơn. Hiệu quả phụ thuộc vào cấu trúc hợp đồng và cạnh tranh, không phụ thuộc vào nhãn tư nhân.
Hiểu lầm: ký xong hợp đồng là xong việc. Thực tế: hợp đồng PPP là khởi đầu của một quan hệ ba mươi năm, với hàng chục lần điều chỉnh, tranh chấp nhỏ và thay đổi phạm vi. Nhiều thất bại không xảy ra ở bàn ký mà ở năm thứ năm, thứ mười của giai đoạn vận hành.
PPP ở Việt Nam: khung pháp lý và những điểm cần kiểm
Việt Nam có kinh nghiệm với hình thức BOT từ cuối thập niên 1990, qua nhiều nghị định thay thế nhau như Nghị định 15/2015/NĐ-CP và Nghị định 63/2018/NĐ-CP. Bước ngoặt là Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư số 64/2020/QH14, có hiệu lực từ ngày 1/1/2021, lần đầu đưa PPP lên tầm luật. Luật giới hạn PPP vào một số lĩnh vực như giao thông vận tải, năng lượng và lưới điện, thuỷ lợi, cấp thoát nước và xử lý chất thải, y tế, giáo dục, hạ tầng công nghệ thông tin, và quy định các loại hợp đồng BOT, BTO, BOO, O&M, BTL, BLT cùng hợp đồng hỗn hợp.
Luật năm 2020 cũng đưa vào cơ chế chia sẻ phần tăng, giảm doanh thu giữa nhà nước và nhà đầu tư khi doanh thu thực tế lệch khỏi phương án tài chính vượt một ngưỡng luật định, một cách tiếp cận trung dung giữa "nhà đầu tư tự chịu hết" và "nhà nước bảo lãnh hết". Luật này đã được sửa đổi, bổ sung trong các năm gần đây, kể cả các điều chỉnh liên quan tới quy mô tối thiểu, lĩnh vực và hình thức hợp đồng.
Vì khung pháp lý còn đang thay đổi, bất kỳ ai chuẩn bị dự án thật đều cần đối chiếu văn bản hợp nhất mới nhất và các nghị định hướng dẫn trên cổng thông tin pháp luật chính thức, đồng thời có luật sư chuyên về dự án hạ tầng. Những con số như ngưỡng tổng mức đầu tư, tỷ lệ vốn nhà nước tham gia tối đa hay ngưỡng chia sẻ doanh thu không nên lấy từ bài báo cũ hoặc trí nhớ.
Ở góc độ thực tiễn, một số dự án thành phần cao tốc Bắc – Nam phía Đông giai đoạn 2017–2020 ban đầu dự kiến làm theo PPP đã được chuyển sang đầu tư công do khó thu xếp vốn vay ngân hàng. Kinh nghiệm này cho thấy giới hạn thật của PPP ở Việt Nam thường không nằm ở thiếu luật mà ở thị trường vốn dài hạn còn mỏng và niềm tin của bên cho vay vào dòng tiền dự án.
Câu hỏi thường gặp
PPP có phải là xã hội hoá không?
Không hoàn toàn. Xã hội hoá ở Việt Nam là khái niệm rộng, chỉ việc huy động nguồn lực ngoài ngân sách vào dịch vụ công, có thể qua đóng góp, liên doanh liên kết hoặc tư nhân tự đầu tư. PPP là một hình thức cụ thể, có hợp đồng dài hạn, quy trình lựa chọn nhà đầu tư và cơ chế chia sẻ rủi ro theo luật riêng.
Vì sao chi phí vốn của dự án PPP thường cao hơn vay của nhà nước?
Nhà nước vay dựa trên khả năng đánh thuế nên rủi ro vỡ nợ thấp. Doanh nghiệp dự án vay dựa trên dòng tiền của một công trình, có rủi ro xây dựng, vận hành và nhu cầu, nên bên cho vay đòi lãi cao hơn và nhà đầu tư đòi tỷ suất sinh lời trên vốn chủ. Phần chênh lệch này phải được bù bằng hiệu quả mà PPP mang lại.
PPP có dùng được cho trường học, bệnh viện không?
Có, nhiều nước làm dưới dạng nhà đầu tư xây và bảo trì toà nhà, nhà nước thuê lại và trả tiền theo mức độ sẵn sàng sử dụng. Phần chuyên môn như giảng dạy, khám chữa bệnh thường vẫn do nhà nước đảm nhận vì chất lượng khó đo bằng chỉ số hợp đồng.
Doanh nghiệp vừa và nhỏ có tham gia PPP được không?
Thường không trực tiếp làm nhà đầu tư vì yêu cầu năng lực tài chính và kinh nghiệm cao. Cách tham gia phổ biến hơn là làm nhà thầu phụ thi công, cung cấp thiết bị, dịch vụ bảo trì hoặc góp vốn thiểu số trong liên danh với nhà đầu tư lớn.
Hết thời hạn hợp đồng PPP thì chuyện gì xảy ra?
Với các mô hình có chuyển giao, tài sản được trao lại cho nhà nước theo tình trạng kỹ thuật đã thoả thuận, thường kèm kiểm định độc lập và quỹ bảo trì giữ lại để bảo đảm doanh nghiệp không bỏ mặc công trình những năm cuối. Nhà nước sau đó tự vận hành hoặc tổ chức đấu thầu hợp đồng mới.
Vì sao nhiều nước phát triển vẫn làm hạ tầng chủ yếu bằng đầu tư công?
Vì họ vay được rẻ, có bộ máy quản lý dự án giỏi và đánh giá rằng lợi ích hiệu quả của PPP không đủ bù chi phí vốn và chi phí giao dịch ở nhiều loại công trình. Ngay ở Anh, PPP chỉ chiếm phần nhỏ trong tổng đầu tư công kể cả thời kỳ PFI phát triển mạnh nhất.
