Hợp đồng BT (Build–Transfer, xây dựng – chuyển giao) là thoả thuận trong đó nhà đầu tư bỏ vốn xây một công trình hạ tầng, bàn giao cho nhà nước ngay khi hoàn thành, và được thanh toán bằng tiền hoặc, phổ biến ở Việt Nam một thời gian dài, bằng quyền sử dụng một quỹ đất khác để thực hiện dự án kinh doanh. Vì không có giai đoạn vận hành, BT về bản chất là một hình thức tín dụng của nhà thầu cho nhà nước.
BT từng giúp nhiều địa phương có đường, trụ sở, công viên mà không cần chi ngân sách ngay. Nhưng thanh toán bằng đất tạo ra hai bài toán định giá chồng lên nhau, giá công trình và giá đất, mỗi bài toán đều có chỗ cho sai lệch. Đây là lý do BT trở thành tâm điểm tranh luận chính sách và kết luận thanh tra ở Việt Nam.
Bài này giải thích cơ chế, phân tích chỗ phát sinh rủi ro bằng một ví dụ giả định, so sánh với các cách thu hồi giá trị đất minh bạch hơn trên thế giới, và rút ra nguyên tắc thiết kế cho bất kỳ cơ chế thanh toán bằng tài sản nào.
Cơ chế vận hành của một hợp đồng BT
Một dự án BT điển hình đi qua bốn bước. Cơ quan nhà nước xác định nhu cầu công trình, chẳng hạn một tuyến đường vành đai hoặc một khu trụ sở hành chính. Nhà đầu tư được lựa chọn, đề xuất thiết kế và giá trị công trình. Nhà đầu tư huy động vốn tự có và vay ngân hàng để xây. Khi hoàn thành và nghiệm thu, công trình chuyển cho nhà nước; nhà nước thanh toán, hoặc bằng tiền ngân sách theo tiến độ, hoặc bằng cách giao một khu đất với giá trị tương đương để nhà đầu tư làm dự án nhà ở, thương mại.
Khác biệt căn bản giữa BT và các loại PPP có vận hành như BOT, BTL là không có cơ chế thanh toán theo chất lượng dịch vụ. Nhà đầu tư nhận tiền hoặc đất khi bàn giao, sau đó không còn gắn lợi ích với độ bền của công trình. Động lực tối ưu chi phí vòng đời mà lý thuyết PPP nhấn mạnh gần như biến mất, chỉ còn lại nghĩa vụ bảo hành xây dựng thông thường.
Vì thế nhiều chuyên gia coi BT gần với một hợp đồng thi công kèm thu xếp tài chính hơn là PPP. Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư năm 2020 của Việt Nam không đưa BT vào danh sách hợp đồng PPP, và việc thanh toán bằng quỹ đất cho các dự án BT đã ký trước đó được xử lý theo các quy định chuyển tiếp. Khung pháp lý về BT đã tiếp tục được điều chỉnh qua các lần sửa luật sau năm 2020, nên ai làm việc với dự án cụ thể cần kiểm văn bản đang có hiệu lực.
Vì sao BT từng hấp dẫn các địa phương
Sức hút đầu tiên là thời gian. Một tuyến đường làm bằng vốn đầu tư công phải chờ bố trí vốn trung hạn, có khi kéo dài nhiều năm. BT cho phép khởi công ngay khi tìm được nhà đầu tư, vì nhà đầu tư ứng tiền. Với lãnh đạo địa phương có nhiệm kỳ hữu hạn, sự chênh lệch này rất lớn.
Sức hút thứ hai là không phải chi tiền mặt. Đất đai là tài sản nhà nước quản lý sẵn có. Dùng đất trả cho công trình trông như biến một tài sản "nằm im" thành hạ tầng mà không làm tăng bội chi. Về kế toán ngân sách, khoản thanh toán bằng đất có thể không hiện ra như một khoản chi rõ ràng, khác với một khoản vay.
Sức hút thứ ba là logic giá trị đất tăng nhờ hạ tầng. Một con đường mới làm đất hai bên tăng giá. Về nguyên tắc, cho nhà đầu tư hưởng một phần giá trị tăng thêm đó để đổi lấy việc xây đường là hợp lý kinh tế; đó chính là ý tưởng của thu hồi giá trị đất (land value capture) mà nhiều thành phố trên thế giới áp dụng.
Vấn đề không nằm ở ý tưởng mà ở cách làm. Khi khu đất thanh toán được giao trực tiếp cho nhà đầu tư thay vì qua đấu giá công khai, và giá đất được xác định tại một thời điểm, theo một phương pháp do chính các bên trong giao dịch chi phối, phần giá trị tăng thêm dễ chảy về một phía. Các báo cáo kiểm toán và thanh tra công khai những năm qua đã nêu nhiều trường hợp chênh lệch đáng kể giữa giá trị đất giao và giá thị trường.
Hai bài toán định giá chồng nhau: một ví dụ giả định
Để thấy rủi ro nằm ở đâu, xét một ví dụ giả định hoàn toàn, không ứng với dự án có thật. Một địa phương ký BT xây con đường, thanh toán bằng một khu đất. Sai lệch có thể xuất hiện ở cả hai vế.
| Hạng mục | Giá trị ghi trong hồ sơ | Giá trị nếu thị trường cạnh tranh xác định | Chênh lệch |
|---|---|---|---|
| Giá trị công trình con đường | 1.000 tỷ đồng | 850 tỷ đồng (nếu đấu thầu cạnh tranh) | Nhà đầu tư lợi 150 tỷ |
| Giá trị khu đất thanh toán | 1.000 tỷ đồng (định giá tại thời điểm giao) | 1.400 tỷ đồng (đấu giá công khai sau khi có đường) | Nhà đầu tư lợi 400 tỷ |
| Tổng chuyển giao giá trị ngoài dự kiến | 0 | — | Khoảng 550 tỷ đồng |
Trong ví dụ giả định này, cả hai bên "cân" đúng 1.000 tỷ trên giấy, nhưng nếu mỗi vế được xác định bằng cạnh tranh thì ngân sách lẽ ra giữ lại khoảng 550 tỷ. Điểm then chốt: đổi tài sản lấy tài sản mà không qua thị trường thì mất đi phép thử giá. Một hợp đồng tiền đổi công trình ít nhất có đấu thầu kiểm chứng giá công trình; hợp đồng đất đổi công trình phải kiểm chứng cả hai vế, mà vế giá đất lại phụ thuộc vào chính công trình sắp xây, tức phụ thuộc thời điểm định giá.
Thêm một tầng phức tạp: con đường làm tăng giá chính khu đất được dùng để thanh toán. Nếu định giá đất trước khi có đường, nhà đầu tư hưởng toàn bộ phần tăng giá do tiền công tạo ra. Nếu định giá sau, nhà đầu tư lại gánh rủi ro thị trường bất động sản. Cách xử lý minh bạch nhất là tách hai giao dịch: đấu thầu công trình lấy tiền, đấu giá đất lấy tiền, rồi dùng tiền đất trả cho công trình.
Các rủi ro cụ thể mà kiểm toán và nghiên cứu hay chỉ ra
Nhìn từ góc quản trị công, các rủi ro của BT thanh toán bằng đất có thể gom thành mấy nhóm sau, áp dụng được để rà soát bất kỳ cơ chế đổi tài sản nào:
- Thiếu cạnh tranh trong lựa chọn nhà đầu tư: nhiều dự án được giao theo hình thức chỉ định hoặc chỉ có một nhà đầu tư tham gia, nên không có giá đối chứng.
- Định giá công trình bằng dự toán do bên đề xuất lập: khi chính nhà đầu tư đề xuất giá trị công trình, cơ quan thẩm định cần năng lực độc lập rất cao mới phát hiện được phần thổi phồng.
- Định giá đất sai thời điểm hoặc sai phương pháp: dùng bảng giá đất hành chính thấp hơn giá thị trường, hoặc định giá trước khi quy hoạch và hạ tầng làm đất tăng giá.
- Quỹ đất thanh toán quá lớn hoặc ở vị trí đắc địa: đất thanh toán đôi khi có giá trị chiến lược hơn hẳn công trình nhận về, tạo động cơ để đề xuất công trình chỉ nhằm lấy đất.
- Công trình không thật sự cần: khi nguồn trả là đất chứ không phải ngân sách có hạn, phép thử "có đáng chi tiền không" yếu đi; trụ sở và công trình phụ trợ được xây nhiều hơn mức cần.
- Không có trách nhiệm vòng đời: sau khi nhận đất, nhà đầu tư không còn lợi ích gắn với chất lượng lâu dài của công trình.
- Nghĩa vụ ẩn với ngân sách: khi quỹ đất không đủ hoặc vướng giải phóng mặt bằng, nhà nước nợ nhà đầu tư, phát sinh lãi và tranh chấp kéo dài.
Không phải dự án BT nào cũng mắc các lỗi trên. Nhiều công trình BT phục vụ tốt nhu cầu thật. Nhưng cơ chế tạo ra cơ hội sai lệch có hệ thống, và chính sách tốt phải được thiết kế cho cả trường hợp người thực hiện không mẫu mực.
Thu hồi giá trị đất làm đúng cách: các mô hình quốc tế
Mô hình "đường sắt cộng bất động sản" của MTR Hồng Kông. Công ty đường sắt MTR được quyền phát triển bất động sản trên và quanh nhà ga, với giá đất tính theo trạng thái trước khi có đường sắt, sau đó hợp tác với nhà phát triển tư nhân để khai thác. Lợi nhuận bất động sản bù chi phí đường sắt. Điểm khác BT: doanh nghiệp nhận đất là chính nhà vận hành đường sắt, có lợi ích lâu dài với hệ thống, và quan hệ với nhà phát triển tư nhân đi qua đấu thầu.
Tài trợ bằng tăng thu thuế (TIF) ở Mỹ. Chính quyền phát hành trái phiếu để xây hạ tầng trong một khu vực, rồi dùng phần thu thuế tài sản tăng thêm trong khu vực đó trong nhiều năm để trả nợ. Cơ chế này đặt thước đo giá trị tăng thêm vào dòng thu thuế quan sát được, thay vì một lần định giá đất.
Điều chỉnh lại đất đai (land readjustment) ở Nhật Bản và Hàn Quốc. Các chủ đất trong khu vực góp đất, khu vực được quy hoạch lại với đường sá, hạ tầng, mỗi chủ đất nhận lại phần đất nhỏ hơn nhưng giá trị cao hơn; một phần đất được giữ lại để bán đấu giá trả chi phí hạ tầng. Người hưởng lợi từ hạ tầng cũng là người góp phần chi trả.
Đấu giá quyền phát triển. Một số thành phố như São Paulo bán đấu giá chứng chỉ quyền xây dựng vượt mật độ cơ bản trong khu vực có dự án hạ tầng, tiền thu dùng cho chính dự án. Giá do thị trường xác định qua đấu giá công khai.
Nguyên tắc thiết kế cho mọi cơ chế thanh toán bằng tài sản
Dù khung pháp lý cho BT thay đổi thế nào, các nguyên tắc dưới đây giúp nhà quản lý, chuyên viên thẩm định và cả nhà đầu tư muốn làm ăn bền vững đánh giá một đề xuất đổi tài sản lấy hạ tầng.
- Tách hai giao dịch nếu có thể: chọn nhà thầu công trình qua đấu thầu, bán đất qua đấu giá công khai, nối hai bên bằng tiền.
- Nếu buộc phải gộp, đấu thầu theo một biến số: chẳng hạn cố định khu đất và yêu cầu nhà đầu tư cạnh tranh về khối lượng, chất lượng công trình cam kết, hoặc cố định công trình và cạnh tranh về số tiền nộp thêm.
- Định giá đất độc lập, đúng thời điểm: thuê thẩm định giá độc lập, phản ánh giá trị sau quy hoạch và hạ tầng, công bố phương pháp.
- Gắn trách nhiệm vòng đời: giữ lại một phần giá trị thanh toán làm bảo đảm chất lượng trong nhiều năm, hoặc kèm hợp đồng bảo trì.
- Đưa nghĩa vụ vào sổ sách ngân sách: ghi nhận giá trị đất dùng để thanh toán như một khoản chi tương đương, để hội đồng nhân dân và cơ quan kiểm toán thấy được chi phí thật.
- Công khai hợp đồng và kết quả định giá: minh bạch là cơ chế phòng ngừa rẻ nhất.
Với doanh nghiệp, các nguyên tắc này cũng là lớp bảo vệ: một giao dịch được định giá minh bạch ít bị đảo ngược hoặc thanh tra truy thu nhiều năm sau, rủi ro mà không ít nhà đầu tư BT đã phải gánh.
Câu hỏi thường gặp
BT khác BOT ở điểm cốt lõi nào?
BOT có giai đoạn vận hành nhiều năm, nhà đầu tư thu tiền theo mức sử dụng hoặc chất lượng dịch vụ nên có động lực xây bền. BT bàn giao ngay sau khi xây, nhà đầu tư được thanh toán một lần bằng tiền hoặc tài sản, không gắn lợi ích với chất lượng vận hành lâu dài.
Thanh toán BT bằng tiền ngân sách có tốt hơn bằng đất không?
Về minh bạch thì thường tốt hơn, vì chỉ còn một vế cần định giá và vế đó có thể kiểm chứng qua đấu thầu. Tuy nhiên khi đó BT gần như trở thành nhà nước mua công trình trả chậm, cần so sánh với chi phí vay trực tiếp của nhà nước xem có đáng không.
Các dự án BT đã ký trước đây được xử lý thế nào khi luật thay đổi?
Thường theo các quy định chuyển tiếp trong luật và nghị định, phân biệt dự án đã ký hợp đồng, đã giao đất, đã thanh toán đến đâu. Chi tiết phức tạp và thay đổi theo thời gian, doanh nghiệp liên quan cần luật sư theo sát văn bản hiện hành và hướng dẫn của cơ quan có thẩm quyền.
Thu hồi giá trị đất có áp dụng được ở Việt Nam không?
Về nguyên lý có, và đã được bàn nhiều trong quy hoạch giao thông công cộng như mô hình phát triển đô thị quanh nhà ga. Điều kiện cần là đấu giá đất minh bạch, định giá đất sát thị trường và cơ chế để nguồn thu từ đất quay lại đúng dự án hạ tầng đã tạo ra giá trị.
Vì sao ví dụ định giá lại dễ chênh lệch lớn như vậy?
Vì giá đất nhạy cảm với quy hoạch và hạ tầng: cùng một khu đất, trước và sau khi có đường có thể chênh nhiều lần. Chỉ cần chọn thời điểm định giá trước khi có đường, hoặc dùng bảng giá hành chính thay vì giá thị trường, là phần chênh lệch lớn đã chuyển sang một bên mà không cần vi phạm rõ ràng nào.