Một dự án PPP đi qua bốn giai đoạn lớn: chuẩn bị (xác định dự án, nghiên cứu tiền khả thi, quyết định chủ trương, nghiên cứu khả thi), lựa chọn nhà đầu tư (sơ tuyển, đấu thầu, đàm phán, ký hợp đồng), thực hiện (đóng tài chính, xây dựng, nghiệm thu) và khai thác (vận hành, quản lý hợp đồng, chuyển giao). Toàn bộ vòng đời thường kéo dài vài chục năm, trong đó riêng giai đoạn chuẩn bị và lựa chọn nhà đầu tư có thể mất vài năm.
Ở Việt Nam, trình tự và hồ sơ cụ thể được quy định trong Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư và các nghị định hướng dẫn, đã được sửa đổi nhiều lần; thẩm quyền phê duyệt phụ thuộc quy mô và loại dự án. Bài này không thay văn bản pháp luật mà mô tả logic của từng bước theo thông lệ quốc tế và khung Việt Nam ở mức nguyên lý, để bạn hiểu mỗi bước sinh ra để giải quyết rủi ro gì.
Cuối mỗi giai đoạn có ghi chú cho hai phía: cơ quan nhà nước cần làm gì cho chắc, và doanh nghiệp muốn tham gia cần chuẩn bị gì.
Toàn cảnh vòng đời dự án PPP
Trước khi đi sâu, đây là trình tự tổng quát, theo khung tham chiếu của Ngân hàng Thế giới và tương đồng với cấu trúc luật PPP Việt Nam:
- Xác định và sàng lọc dự án: từ quy hoạch và kế hoạch đầu tư, chọn dự án có nhu cầu thật và có tiềm năng làm PPP.
- Nghiên cứu tiền khả thi và quyết định chủ trương: đánh giá sơ bộ kỹ thuật, tài chính, kinh tế xã hội, môi trường; so sánh phương thức thực hiện; cấp có thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư.
- Nghiên cứu khả thi và phê duyệt dự án: thiết kế cơ sở, phương án tài chính chi tiết, ma trận rủi ro, cơ chế thanh toán; dự thảo hợp đồng.
- Lựa chọn nhà đầu tư: sơ tuyển nếu cần, phát hành hồ sơ mời thầu, đánh giá, đàm phán, phê duyệt kết quả.
- Ký hợp đồng và đóng tài chính: thành lập doanh nghiệp dự án, ký hợp đồng, nhà đầu tư thu xếp xong vốn vay.
- Xây dựng: thi công, giám sát, nghiệm thu, đưa vào vận hành.
- Vận hành và quản lý hợp đồng: theo dõi chỉ số, thanh toán, khấu trừ, xử lý thay đổi và tranh chấp.
- Chuyển giao hoặc kết thúc hợp đồng: kiểm định tài sản, bàn giao, quyết định phương án tiếp theo.
Kinh nghiệm quốc tế cho thấy thời gian và chất lượng của hai bước đầu quyết định phần lớn thành bại. Dự án chuẩn bị vội vì áp lực khởi công thường trả giá ở giai đoạn thu xếp vốn hoặc tái đàm phán về sau.
Giai đoạn chuẩn bị: sàng lọc, tiền khả thi và chủ trương
Không phải dự án hạ tầng nào cũng nên làm PPP. Bước sàng lọc đặt ra các câu hỏi cơ bản: nhu cầu có thật và đo được không, quy mô đủ lớn để gánh chi phí giao dịch không, đầu ra có định nghĩa và đo được bằng chỉ số không, có thị trường nhà đầu tư quan tâm không, và dòng thu đến từ đâu. Một danh mục sàng lọc tốt loại sớm những dự án sẽ tốn nhiều năm chuẩn bị rồi không ai dự thầu.
Báo cáo nghiên cứu tiền khả thi là tài liệu then chốt. Nó cần trả lời cùng lúc nhiều câu hỏi: dự án có hiệu quả kinh tế xã hội không, phương thức PPP có lợi thế gì so với đầu tư công, sơ bộ phương án tài chính có khả thi không, nhà nước cần hỗ trợ bao nhiêu, rủi ro chính là gì và ai chịu. Chất lượng của các nghiên cứu nhu cầu và chi phí ở bước này ảnh hưởng đến mọi bước sau.
Ở Việt Nam, sau khi thẩm định báo cáo tiền khả thi, cấp có thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư, với thẩm quyền phân theo quy mô và tính chất dự án. Một điểm đáng chú ý là việc tham vấn thị trường, tức trao đổi với nhà đầu tư và ngân hàng tiềm năng để kiểm tra mức độ quan tâm và điều kiện có thể chấp nhận, nên làm ngay từ giai đoạn này chứ không chờ tới hồ sơ mời thầu.
Ghi chú cho cơ quan nhà nước: thuê tư vấn giao dịch độc lập có kinh nghiệm thật với dự án tương tự, và giữ nhóm chuẩn bị ổn định qua các giai đoạn. Ghi chú cho doanh nghiệp: theo dõi danh mục dự án PPP được công bố, tham gia tham vấn thị trường và chuẩn bị liên danh từ sớm, vì năng lực kinh nghiệm thường là tiêu chí sơ tuyển.
Đề xuất tự nguyện của nhà đầu tư và cơ chế bảo đảm cạnh tranh
Ngoài dự án do nhà nước khởi xướng, nhiều nước cho phép nhà đầu tư chủ động đề xuất dự án (unsolicited proposal). Ưu điểm là tận dụng ý tưởng và năng lực nghiên cứu của khu vực tư; nhược điểm là nhà đề xuất có lợi thế thông tin lớn và dự án có thể được định hình theo lợi ích của họ. Pháp luật PPP Việt Nam cho phép nhà đầu tư đề xuất dự án theo điều kiện và trình tự quy định.
Thông lệ quốc tế dùng vài cơ chế để giữ cạnh tranh. Thách thức Thụy Sĩ (Swiss challenge): sau khi nhận đề xuất, nhà nước công bố và mời bên khác chào giá tốt hơn; nhà đề xuất ban đầu được quyền khớp giá tốt nhất để giữ dự án. Điểm thưởng: nhà đề xuất tham gia đấu thầu công khai và được cộng một số điểm nhất định. Mua lại chi phí phát triển: nếu bên khác thắng, nhà đề xuất được hoàn lại chi phí nghiên cứu hợp lý.
Các hướng dẫn của Ngân hàng Thế giới về đề xuất tự nguyện nhấn mạnh rằng nhà nước cần đủ năng lực tự đánh giá đề xuất, xác nhận dự án phù hợp quy hoạch và ưu tiên của mình, và cho các nhà thầu khác đủ thời gian chuẩn bị hồ sơ cạnh tranh. Nếu thời gian quá ngắn, cạnh tranh chỉ là hình thức.
Ghi chú cho doanh nghiệp đề xuất: đầu tư vào nghiên cứu chất lượng cao là tài sản của bạn, nhưng hãy giả định sẽ phải cạnh tranh, và thương lượng rõ từ đầu quyền lợi khi không thắng thầu. Ghi chú cho nhà nước: đừng để đề xuất tự nguyện trở thành con đường vòng tránh đấu thầu.
Lựa chọn nhà đầu tư và đàm phán hợp đồng
Sơ tuyển. Với dự án lớn, sơ tuyển lọc các nhà đầu tư đủ năng lực tài chính, kinh nghiệm và nhân sự trước khi họ tốn chi phí lập hồ sơ dự thầu đầy đủ. Danh sách ngắn có chất lượng giúp nhà đầu tư nghiêm túc sẵn lòng đầu tư thời gian và tiền vào hồ sơ.
Hồ sơ mời thầu và dự thảo hợp đồng. Thông lệ tốt là phát hành dự thảo hợp đồng cùng hồ sơ mời thầu, để nhà đầu tư định giá rủi ro trên cơ sở điều khoản cụ thể. Các tiêu chí đánh giá, cách chấm điểm kỹ thuật và tài chính phải công bố rõ.
Đối thoại trước khi nộp thầu. Nhiều nước tổ chức các vòng hỏi đáp và đối thoại cạnh tranh để làm rõ yêu cầu, sửa các điểm bất hợp lý trong dự thảo hợp đồng trước khi nộp thầu. Cách này giảm đáng kể nhu cầu đàm phán lại sau khi chọn được nhà đầu tư.
Đánh giá và đàm phán. Sau khi chọn nhà đầu tư xếp hạng cao nhất, các bên đàm phán hoàn thiện hợp đồng. Nguyên tắc quan trọng: không được thay đổi các nội dung đã làm căn cứ chấm thầu theo hướng có lợi cho nhà đầu tư, nếu không cạnh tranh trở nên vô nghĩa.
Ghi chú cho doanh nghiệp. Đội dự thầu cần đủ ba mảng: kỹ thuật, tài chính, pháp lý. Đọc dự thảo hợp đồng cùng ngân hàng tiềm năng trước khi chốt giá; một điều khoản ngân hàng không chấp nhận có thể khiến bạn thắng thầu rồi không vay được.
Ký hợp đồng, đóng tài chính và xây dựng
Sau khi ký hợp đồng, nhà đầu tư thành lập doanh nghiệp dự án và bước vào giai đoạn đóng tài chính (financial close): ký kết toàn bộ hợp đồng tín dụng, đáp ứng các điều kiện tiên quyết để giải ngân. Hợp đồng PPP thường quy định thời hạn đóng tài chính; quá hạn mà không thu xếp được vốn, nhà nước có quyền chấm dứt và tịch thu bảo đảm. Đây là điểm nhiều dự án ở các nước đang phát triển dừng lại, vì giữa lúc thắng thầu và lúc ngân hàng ký có thể có những yêu cầu mới không lường trước.
Giai đoạn xây dựng chuyển trọng tâm sang giám sát chất lượng và tiến độ. Nhà nước thường thuê kỹ sư độc lập để kiểm tra thiết kế, giám sát thi công và xác nhận hoàn thành, còn bên cho vay có kỹ sư riêng của họ. Các rủi ro hay gặp ở giai đoạn này là chậm giải phóng mặt bằng, thay đổi thiết kế do nhà nước yêu cầu, và tranh chấp giữa doanh nghiệp dự án với nhà thầu EPC.
Nghiệm thu hoàn thành là mốc tài chính quan trọng: với dự án thanh toán theo mức độ sẵn sàng, dòng tiền chỉ bắt đầu từ lúc này; với dự án thu phí, quyền thu phí bắt đầu. Tiêu chí nghiệm thu phải khách quan và được thống nhất trước, vì mỗi ngày chậm nghiệm thu là chi phí lãi vay mà ai đó phải gánh.
Ghi chú cho nhà nước: giữ đúng cam kết bàn giao mặt bằng và các thủ tục thuộc trách nhiệm mình; chậm từ phía nhà nước là nguồn đòi bồi thường phổ biến nhất. Ghi chú cho doanh nghiệp: hợp đồng EPC phải phản chiếu đúng nghĩa vụ trong hợp đồng PPP, kể cả tiêu chuẩn nghiệm thu và mức phạt, nếu không doanh nghiệp dự án kẹt ở giữa.
Vận hành, quản lý hợp đồng và chuyển giao
Giai đoạn vận hành chiếm phần lớn thời gian hợp đồng nhưng thường bị đầu tư ít nhất về năng lực từ phía nhà nước. Quản lý hợp đồng PPP gồm: theo dõi chỉ số dịch vụ, tính thanh toán và khấu trừ, phê duyệt điều chỉnh phí theo công thức, xử lý yêu cầu thay đổi, giải quyết tranh chấp, giám sát tình hình tài chính của doanh nghiệp dự án, và lưu trữ hồ sơ có hệ thống để người kế nhiệm hiểu được lịch sử quyết định. Một hợp đồng ba mươi năm sẽ đi qua nhiều thế hệ cán bộ; mất trí nhớ thể chế là rủi ro thật.
Chuyển giao cần được chuẩn bị từ nhiều năm trước khi hết hạn. Rủi ro điển hình là nhà đầu tư cắt giảm bảo trì trong những năm cuối vì không còn hưởng lợi từ độ bền tài sản. Hợp đồng tốt dự liệu bằng cách quy định tiêu chuẩn tình trạng tài sản khi bàn giao, kiểm định độc lập vài năm trước khi hết hạn, và quỹ bảo trì giữ lại hoặc bảo lãnh để nhà nước dùng nếu tài sản không đạt chuẩn. Kinh nghiệm từ các hợp đồng PFI sắp hết hạn ở Anh cho thấy nhiều cơ quan công chưa chuẩn bị đủ cho bước này.
Khi tài sản đã về tay, nhà nước có ba lựa chọn: tự vận hành, tổ chức hợp đồng O&M ngắn hạn, hoặc đấu thầu một hợp đồng PPP mới bao gồm cả cải tạo, nâng cấp. Quyết định nên dựa trên đánh giá giá trị đồng tiền như với dự án mới, không mặc định gia hạn cho nhà đầu tư hiện hữu.
Ghi chú cho doanh nghiệp: lập kế hoạch bảo trì lớn theo vòng đời ngay từ phương án tài chính và trích quỹ đều đặn; những năm cuối hợp đồng thường là lúc tranh chấp về tình trạng bàn giao nổ ra nếu không có số liệu kiểm định minh bạch.
Câu hỏi thường gặp
Một dự án PPP mất bao lâu từ ý tưởng đến khởi công?
Tuỳ quy mô và năng lực chuẩn bị, thường từ hai đến năm năm cho dự án hạ tầng lớn, có khi lâu hơn nếu phải sửa đổi phương án hay đấu thầu lại. Các chương trình có cơ quan chuyên trách và hợp đồng mẫu chuẩn hoá thường rút ngắn đáng kể thời gian này.
Ai trả chi phí chuẩn bị dự án PPP?
Với dự án nhà nước khởi xướng, chi phí nghiên cứu và tư vấn giao dịch thường do ngân sách hoặc quỹ chuẩn bị dự án chi, có thể được hoàn lại từ nhà đầu tư trúng thầu nếu hợp đồng quy định. Một số ngân hàng phát triển có quỹ hỗ trợ chuẩn bị dự án cho các nước đang phát triển.
Doanh nghiệp nước ngoài tham gia dự án PPP ở Việt Nam có khác doanh nghiệp trong nước không?
Về nguyên tắc cùng trình tự lựa chọn nhà đầu tư, nhưng có thêm các vấn đề như thủ tục đầu tư nước ngoài, chuyển đổi và chuyển ngoại tệ, luật áp dụng và trọng tài quốc tế. Các điều kiện cụ thể cần kiểm theo văn bản hiện hành và nên có tư vấn pháp lý trong nước.
Có thể chuyển nhượng dự án PPP cho nhà đầu tư khác giữa chừng không?
Thường được nhưng phải có chấp thuận của cơ quan ký hợp đồng, và có thể bị hạn chế trong giai đoạn xây dựng hoặc một số năm đầu vận hành để bảo đảm nhà đầu tư ban đầu gắn bó. Bên cho vay cũng có quyền ý kiến qua thoả thuận tín dụng.
Tranh chấp trong dự án PPP thường được giải quyết thế nào?
Thông lệ là nhiều tầng: thương lượng giữa các bên, rồi chuyên gia hoặc hội đồng xử lý tranh chấp độc lập cho vấn đề kỹ thuật, cuối cùng là trọng tài hoặc toà án. Cơ chế nhiều tầng giúp giải quyết phần lớn bất đồng nhanh, giữ quan hệ hợp tác cho phần còn lại của hợp đồng.
Sau khi chuyển giao, nhà đầu tư cũ có được ưu tiên trong hợp đồng mới không?
Thông lệ tốt là không ưu tiên tự động, mà đấu thầu cạnh tranh để tránh khoá nhà nước vào một nhà cung cấp. Tuy nhiên nhà đầu tư cũ thường có lợi thế tự nhiên nhờ hiểu tài sản, nên nhà nước cần công bố đầy đủ dữ liệu vận hành cho các bên dự thầu khác.